통일 이후 북한지역 사회보장제도 과도기 이중체제

우리 헌법 제11조는 제1항은 “모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별･종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적･경제적･사회적･문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다.”고 규정하고 있다. 그렇다면 통일 이후 남한과 북한의 주민은 동일한 국민으로서 ‘모든 국민’에 해당하고 사회적 기본권에 있어서도 그 실현의 기초가 법이라면 그 앞에 평등한 권리를 누린다. 그러나 그렇다고 하여 남북 주민이 완전히 동일한 법 적용을 받아야만 한다는 것은 아니다. 우리 헌법상 평등이란 절대적 평등이 아닌 상대적 평등을 의미하고 평등권 또한 헌법 제37조 제2항에 따라 제한될 수 있는 등 제한 또는 차별적 취급의 근거를 두고 있기 때문이다. 전자의 상대적 평등이란 ‘본질적으로 같은 것은 같게, 본질적으로 다른 것은 다르게 취급’하는 평등이므로 사회보험의 각 기여도 등을 감안한다면 달리 취급될 여지가 있다고 생각된다. 평등원칙을 위배하는지 검토하기 위해서는 평등원칙의 심사기준에 대한 이해가 먼저 필요하다. 헌재는 평등원칙의 심사기준으로 자의금지 원칙과 비례의 원칙을 제시하고 있는데 헌재는 “평등 위반 여부를 심사함에 있어 엄격한 심사 척도에 의할 것인지, 완화된 심사 척도에 의할 것인지는 입법자에게 인정되는 입법형성권의 정도에 따라 달라지게 될 것이다. 먼저 헌법에서 특별히 평등을 요구하고 있는 경우 엄격한 심사 척도가 적용될 수 있다. 헌법이 스스로 차별의 근거로 삼아서는 아니 되는 기준을 제시하거나 차별을 특히 금지하고 있는 영역을 제시하고 있다면 그러한 기준을 근거로 한 차별이나 그러한 영역에서의 차별에 대하여 엄격하게 심사하는 것이 정당화된다. 다음으로 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하게 된다면 입법형성권은 축소되어 보다 엄격한 심사기준이 적용되어야 할 것”이라고 한다. 엄격한 심사기준에 따를 경우에는 비례원칙에 따른 심사기준에 의해 목적의 정당성, 수단의 적정성, 침해의 최소성, 법익의 균형성에 따른 심사를 해야 한다. 반면에 완화된 심사기준에 의할 경우에는 자의금지원칙에 따라 차별을 정당화하는 합리적인 이유가 있는지만을 심사하기 때문에 그에 해당하는 비교 대상 간의 사실상의 차이나 입법 목적(차별 목적)의 발견･확인에 그치게 되어 위헌으로 판단될 가능성이 그만큼 낮아지게 된다고 할 수 있다. 따라서 북한 주민과 남한 주민을 차별하는 법률은 제정될 수 있으나 헌법에서 차별을 특별히 금지하는 영역을 규정한다면 그에 기해 제정된 법률에 대하여 헌재로서는 엄격한 심사기준을 통하여 심사할 수밖에 없고 위헌으로 판단될 가능성은 그만큼 높아지게 될 것이다. 반대로 통일헌법이나 과도기 체제에서 남북합의서 등을 통하여 각종 사회보장 제도 등의 일시 분리 운영을 통한 정당한 차별적 취급을 규정한다면 그만큼 위헌으로 판단될 가능성은 낮아지게 된다. 즉, 체제 전환기에는 남북 간의 합리적 차별의 종류와 범위 및 내용을 구체화 하여 헌법에 어느 정도의 규정을 하는 것이 필요함을 알 수 있다. 우리 헌법 제11조 제1항에서 모든 국민은 법 앞에 평등하다고 규정하고 있으나 이때의 평등은 상대적 평등을 의미하는 것으로서 차별금지의 사유로는 성별, 종교, 사회적 신분을 제시하고 있는바 이 세 가지 요소에 관하여는 한정 열거 사유가 아니라 예시 규정으로 보는 것이 통설이고 헌재의 입장이어서 남북 주민이라는 것이 사회적 신분에 해당하지 않는다 할지라도 출신지에 따른 구분으로 볼 여지가 있기 때문에 차별금지 영역에 포섭은 된다고 할 것이다. 따라서 우선 평등권 침해 여부의 심사는 개시될 수 있을 것이다. 이와 관련하여 과도기에 남북한 주민 간의 사회보장수급권에 차등을 두는 것이 헌법상 평등원칙 위반인가에 관하여 보기 위하여 상기와 같이 평등원칙에 관한 헌재의 위헌심사기준을 대입하여 판단해 보고자 한다. 우선 이러한 경우 위헌심사기준으로서 엄격한 심사기준이 적용되기 위해서는 헌법에서 특별히 평등을 요구하고 있는 경우 또는 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래한 경우에 해당하는지를 살펴보아야 한다. 전자의 기준과 관련하여 남북 주민 간의 사회보장수급권을 평등하게 부여할 것인지 우리 헌법이 특별히 정하고 있는 규정은 없다. 그러므로 헌법이 특별히 평등을 요구하고 있는 경우에 해당하지 않는다고 볼 것이다. 다음으로 기본권에 대한 중대한 제한을 초래한 경우에 해당하는지를 살펴보아야 하는데 이는 사회보장수급권의 성격을 어떻게 볼 것인지에 따라 그 결과에 영향을 줄 것으로 보인다. 그러나 구체적인 것은 법률에서 이들의 사회보장수급권을 어떠한 방식으로 또 어느 정도 수준으로 보장할 것인지가 결정적으로 좌우할 것이어서 구체적인 입법이 있기 전까지는 판단하기 어려울 것으로 보인다. 이를 달리 해석한다면 사회보장수급권 자체에 관하여 그 본질적인 내용을 보장하지 않는 수준의 입법이 금지된다는 것으로 보아야 하고 이는 입법에 있어서 하나의 기준으로 작용할 것이다. ‘같은 것을 같게, 다른 것을 다르게’를 핵심으로 하는 평등은 기본적으로 법규범을 제정하고 적용하는 과정에서의 평등을 의미하는 ‘법적 평등’이다. 하지만 평등은 법적 평등을 넘어 ‘사실적 평등’까지도 포함되어야 평등의 진정한 의미가 살아날 수 있다. 법적 평등이 실현되기 위한 사실적 조건의 평등이 제공되지 않으면 법적 평등은 오히려 불평등을 강화할 수 있기 때문이다. 사실적 평등은 평등의 의미를 확대하거나 사회권을 보장함으로써 구현된다. 자유민주주의와 자본주의적 시장경제 질서를 기본으로 하는 대한민국 헌법은 원칙적으로 법적 평등을 강조한다. 다만, 헌법상 보장된 평등권의 의미를 확장시키고 헌법상 사회권의 보완을 통해 사실적 평등에 다가갈 수 있다. 하지만 사유재산제도를 완전히 철폐하여 사실적 평등을 달성하려는 북한의 경제체제와는 근본적인 차이점이 존재한다. 그럼에도 불구하고, 평등원칙의 확대적용과 사회적 기본권의 범위를 확장하면 대한민국과 북한의 차이를 완화하는 것이 가능할 수 있을 것이다. 모든 인민과 모든 국가가 이룩해야 할 공통의 기준으로 천명된 세계인권선언(Universal Declaration on Human Rights) 역시 “모든 사람은 법 앞에 평등하며 아무런 차별 없이 법의 동등한 보호”를 받을 수 있으며(제7조), “모든 사람은 사회의 일원으로서 사회보장을 받을 권리”를 갖는다고 선언하고 있고(제22조), 무엇보다 모든 사람은 “개인이 속하는 국가 또는 지역의 정치적, 사법적 또는 국제적인 지위에 근거하여 어떤 차별도 받지 않는다.”고 규정하고 있다(제2조 제2항). 그렇다면 현행 대한민국 헌법과 법률 체계에 근거할 때 과도기 이중체제를 운영함으로 인해 북한 주민의 기본권이 제한될 수 있음에도 불구하고 과도기 이중체제를 운영하는 것이 일정 기간 불가피한 이유는 무엇 때문인가? 이에 대한 답은 크게 두 가지 측면에서 찾을 수 있을 것이다.