통일 이후 북한지역 사회보장제도 과도기 이중체제

이제 과도기 이중체제 하에서 남북한 간 경제통합을 이루어 나간다는 것을 전제할 때, 통일한국이 충분히 감내할 수준으로 통일 비용을 관리해 나가는 가운데 북한지역이 지니고 있는 비교 우위를 최대한 활용할 수 있는 방안으로 정책적 고려가 집중될 필요가 있다. 여기서 과도기 이중체제의 구체적인 운영 방안을 논하기에 앞서 화폐, 노동, 소득, 재산권, 이주와 관련하여 한시적으로 남한과 분리된 북한지역을 위한 독자적인 경제 정책의 기본 방향을 논하면 다음과 같다. 첫째, 한시적으로 저임금 구조를 유지하는 것이 필요하다. 현재 북한지역은 생산 설비가 노후화되어 있고 오랜 기간 지속되어 온 계획경제로 인해 생산성이 낮은 반면 저임의 노동력을 확보하고 있다. 따라서 비교적 양질의 노동력을 활용할 수 있는 여건을 조성하는 가운데 저임금 구조를 일정 기간 유지시킬 필요가 있다. 넷째, 재정이전 지출의 합리화가 필요하다. 통일 이후 북한지역에 재정이전 지출이 시장경제 메커니즘이 작동하는 데 필요한 최소한의 인프라 구축 및 생산 활동 지원 등 투자 위주로 이루어지도록 하는 것이 필요하다. 이런 과정에서 남북한 간의 사회보장제도를 한시적으로 분리 운영하면서 북한 주민의 기본권을 본질적으로 침해하지 않는 범위 내에서 남북한 주민 간 사회보장 혜택의 차등 적용이 필요하다. 이는 남한 정부가 감당할 수 있는 재정 부담이 완화된 형태의 사회보장제도 통합을 이루기 위해서 불가피한 선택이다. 다섯째, 적정한 시기에 합리적인 비율의 화폐교환이 이루어져야 한다. 통일 독일의 사례에서 볼 수 있듯이, 지나치게 이른 시기의 화폐 통합은 엄청난 통일 비용을 발생시킬 것이 명약관화하다. 이에 통일 직후 서독 마르크로의 단일 화폐 통합을 한 독일과 달리 과도기 이중체제에서는 남북한의 화폐를 단일 화폐로 통합하지 않은 채 두 개의 화폐를 일정 기간 공존시키는 것이 바람직하다. 둘째, 과도기 이중체제의 조건과 환경 설정과 관련하여 기간은 최소 3년에서 최대 10년으로 상정하며 이 기간에는 남북한의 상호 이질적인 제도가 공존하며 이러한 이질적인 요소가 완화되는 절차와 결과에 따라 과도기 이중체제가 운영되는 기간 역시 재설정될 수 있다. 과도기 이중체제 기간 동안 행정권은 중앙정부가 관리하되, 북한지역에 특별행정관리기구(부총리급 이상)를 설치하여 북한지역을 관리하도록 하게 한다. 또한 이 기간 동안 북한 주민 기본권의 경우 현행 헌법 37조 2항의 기본권 제한 규정에 의거하여 별도로 관리하며 각 부문별 권리 역시 별도로 관리 및 보장한다. 재정과 예산은 별도로 운영하되, 북한지역의 부족분은 중앙정부가 부담하며 조세의 종목과 세율은 특별행정관리기구에서 별도로 정하며 화폐는 신화폐를 발행해서 사용한다. 사회안전망의 신속한 구축은 통일 이후 혼란을 최소화하는 핵심적인 정책이다. 구 공산권이나 아프리카 등의 국가들이 붕괴된 직후 이들 국가의 사회 각 분야에서 벌어진 일들과 국제 사회의 경험을 고찰한 Cha & Kang(2010)의 연구에서 이들 국가의 경우 주로 ➀ 병원과 진료소의 재가동, ➁ 보건의료 전문가들의 재교육, ➂ 기존 보건의료 자원에 대한 상세한 조사, ➃ 구체적인 목표를 가진 교육 훈련 등에 주력했던 것으로 나타났다. 특별히, 보건의료 부문은 에너지와 안전보장 이상으로 주민들의 마음을 안정시키는 데 중요한 역할을 했으며 특별히 주민들의 이동에 핵심적인 요인으로 작용했다고 밝히고 있다. 관련 국내 연구 논문에서도 마찬가지로 사회안전망 구축의 중요성을 강조하고 있다. 따라서 통일 시 예상되는 사회적 혼란을 최소화하기 위해서는 견고한 ‘사회안전망’의 구축은 핵심적인 요소이며 그중에서 의료보장은 중심적인 제도이다. 효과적인 의료안전망의 구축은 안정적인 삶의 유지를 가능케 함으로써 정치, 경제 영역까지 긍정적인 기여를 할 것이다. 이러한 제도적 차이는 보건의료 서비스에 대한 주민들의 이해에도 차이를 야기했는데, 북한이 기본적으로 무상 의료 서비스를 천명하고 있어, 주민들은 의료 서비스를 일종의 권리로 인식하고 있는 반면 남한의 경우 OECD 회원국 평균보다 낮은 의료보장 수준(약 50~60%)으로 상당 부분의 비용을 본인이 직접 부담하는 방식으로 운영되어 오고 있다. 또한 남북한 경제력의 차이는 의료 부문에서도 그대로 반영되어 남한은 첨단･고가 장비를 활용한 완성도 높은 의료 서비스를 제공하고 있는 반면 북한은 경제 수준의 낙후와 물자부족으로 인해 의료 인력, 의료 장비, 의약품, 의료 기자재 및 소모품, 의료 서비스 수준이 남한에 크게 못 미치고 있다. 이러한 격차와 차이는 통일 즉시 단일한 의료보장체계로 전환할 경우 남북한 지역 모두에서 상당한 혼란을 야기할 것으로 보인다. 과도기적 이중체계를 한시적으로 허용하는 선에서 북한지역을 대상으로 한 대응 방안을 논의한다. 전체 북한 주민을 대상으로 하는 의료보장체계를 시행하며 과도기 초기(과도기 이중체제 시행 이후부터 3년 정도의 기간)에는 기존 북한의 국영의료체계를 최대한 활용하는 의료보장체계를 운영한다. 의료보장에 소요되는 비용은 북한 특별행정구역관리청이 부담하되 부족분은 중앙정부가 부담한다. 의료보장체계에서 급여 대상, 급여 범위, 급여 수준, 의료 서비스 제공 체계, 재정 운영 방식 등의 기준을 한시적 이중체계로 운영한다. 보건의료 인력은 과도기 초기 각각 북한과 남한에서 한지 의료 인력으로 활동하고 통일면허 시험 또는 이에 준하는 과정을 통해 ‘통일면허(가칭)’를 취득한 자에 한하여 남북한 전역에서 보건의료 행위를 할 수 있도록 한다. 북한 의료보장체계의 정상화를 위해서는 의료 인력, 의료 시설(의료기관, 의약품 및 의료 소모품 생산 시설 등), 의료 서비스 생산을 위한 진단, 치료 등을 위한 장비와 관련 물품, 의료 서비스 생산에 필요한 지식 및 기술의 양적, 질적 수준 향상과 더불어 이러한 자원을 조직적으로 배치하고 최종적으로 의료 서비스를 제공하는 단계에 이르기까지 필요한 재정적 지원과 관리 운영 역량 개선이 필요하다. 따라서 북한의 의료보장체계를 정상화하기 위해서는 장기간에 걸쳐 여러 부문 간 협력과 조정 과정과 체계적인 단계별 접근이 필요하다. 예를 들어 북한 의료 인력의 양적, 질적 수준을 개선하기 위해서는 의료 현장에 근무하는 의료 인력에 대한 단기 교육 훈련과 더불어 의료 인력을 양성하는 교육 기관에서의 교육과정 및 교육 훈련 내용의 변화를 필요로 한다. 이를 위해 ｢(한반도)보건의료인력교육원(가칭)｣을 설립하고 확대･운영한다. 또한 의료 시설 및 의료 시설에 배치된 의료 장비는 전기 공급이 원활하지 않으면 그 활용도가 크게 감소하게 되는데, 전기, 상하수도와 같은 의료 서비스 제공에 영향을 미치는 사회 기반 시설의 확충에도 많은 시간이 소요될 것으로 예상된다.