일본의 환경영향평가제도

(3) 기존의 내각회의 Assessment 제도와 같이 지침에 따른 환경영향평가의 개념에는 한계가 있다. 보다 유연한 환경영향평가의 시스템으로 변해 가야할 필요가 있다. 환경영향평가의 절차를 유연하게 하기 위해서는 가장 먼저 사전 절차를 제도화 시키는 것이 중요하다. 예를 들면 현행 제도와 같이 사업 실시 계획을 세우는 단계에서 실시되는 환경영향평가라도 다른 여러 나라들과 같이 ‘Scoping’의 과정을 집어넣고 환경영향평가의 중요성 여부나 환경영향평가 대상이 되어야 하는 환경 요소(항목)를 사업마다 결정함으로써 쓸데없는 결정을 없앨 수 있을 뿐만 아니라 절차의 투명성이 아주 증대된다. 그러나 이 단계에서 ‘Scoping’을 사업자에게 자주적인 판단을 맡기는 것 만으로는 판단의 객관성이 유지되기 어렵다. 그리고 경우에 따라서는 준비서 이후의 절차 중에서 준비 부족이 지적된 결과, 환경영향평가 실시가 끝난 뒤에 다시 환경영향평가를 하도록 할지 모른다. 그것은 곧 애써서 절차를 간소화하는 것이 목적의 역효과를 가져올지도 모른다. 따라서 ‘Scoping’ 과정을 제도 중에 절차로 넣어야 하며 이 절차를 환경영향평가의 실시 주체인 사업자와 환경 행정부 내의 절차에 그치는 것보다도 환경영향평가 준비서에 대해서 주민들이 참가함으로 지역 환경의 정보를 제공받는 절차를 거쳐(이것은 사업 실시 계획에 근거하여 환경영향평가를 실시할 때 정보를 공개한다. 이것은 ‘계획 평가’ 단계에서 정보를 공개하는 것과는 성질이 다르다) 준비 단계를 시작한다. 어떠한 환경 항목에 대해 어떠한 조사를 근거로 환경영향평가를 실시해야 하는지에 관해 주민들의 의견을 듣는 것은 일정한 합리성을 갖는 사고방식이라고 할 수 있다. (1) 현행의 환경영향평가도 실제의 과정 중 공식 외부 절차가 시작하기 전에 준비 단계로써 제도적인 절차와는 다른 실질적인 환경영향평가의 과정이 존재하는 것은 이미 몇 번에 걸쳐 지적했다. 이 단계에서의 과정은 지침에 따라 실시되어야 하고 사후 제도적 단계에서 지침의 순서대로 과정을 진행하는지 여부를 포함한 ‘심사’(단, 내각회의 Assessment의 제도에서는 실질적으로 이것에 해당하는 과정이 있는 것에서 그친다)가 이루어 질 것이다. 그러나 이 준비 과정이 가능한 한 빨리 시작하도록 하면 조기에 환경을 위할 수 있는 가능성이 있다. 그렇기 때문에 지금까지는 환경영향평가의 진행과 관리에 해당하는 사업자의 순수한 내부 절차에 지나지 않는 것을 가장 첫 단계의 절차로 공식 절차로 제도화 시켜야 한다(이것은 기존의 환경 정보를 보다 적절하게 사용하는데 길을 연 것이기도 하고 환경정보시스템의 정비와 동등하게 생각할 수 있게 되었다). 앞에서 이미 소개한 대로 환경영향평가 절차의 흐름 속에는 ‘정보 공개와 이에 대한 의견 제시 과정’이 포함되어 있다. 이것은 미국 국가 환경 정책법(NEPA)의 중요한 과정이기도 하면서 각국의 환경영향평가제도에서도 필수 과정으로 생각하고 있다. NEPA의 Assessment 제도는 미국 정책 결정 시스템을 반영하고 있으며, 이에 따른 관계자의 합의 형성 기능은 환경영향평가제도의 중요한 요소가 되고 있다. 일본의 정책 결정 시스템은 반드시 미국과 똑같지는 않지만 내각회의 Assessment 제도 이후에 앞서 말한 바와 같이, 주민들에게 평가 준비서 공람이나 설명회 개최, 설명 자료 배포 등으로 사업 계획으로 인해 환경에 미치는 영향과 관련된 정보를 공개한다. 그리고 이에 대해 주민이 준비서에 기재된 환경 정보 내용에 대한 의견서를 제시할 수 있게(또한, 제출된 의견서에 대해 사업자가 견해를 제시하는 경우도 많다) 되었다. 이것은 지역 환경 정보를 보다 적절하게 환경영향평가에 반영시키려는 것이며, 앞서 말한 것처럼 쌍방향의 정보 제공을 가장 큰 목적으로 하고 있다. 또한 결과적으로는 사업 계획에 대한 이해가 깊어져서 사업을 실시하는데 설득 내지 합의를 촉진시키는 기능도 기대할 수 있다(앞서 말한 대로, 조례 Assessment 제도 중에는 사업자의 견해서에 대해 거듭해서 주민들이 의견을 표출할 수 있도록 하거나 공청회를 통한 공개 장소에서 토론을 하는 등의 절차를 보장하여 합의를 이루는 기능을 강화시킨 사례도 볼 수 있다). 그리고 이와는 별도로 실제 환경영향평가 절차 중에는 도 도 부 현지사가 의견을 제시하기에 앞서 환경영향평가 준비서 내용의 실질적인 심사가 이루어지고, 준비서에 기재된 정보나 평가에 관한 의문점에 대해 조회와 회답이 이루어지는 사례도 볼 수 있다. 이렇게 정보를 주고받음으로써 환경 정보가 전해져 환경영향평가 준비서에 대한 도 도 부 현지사의 공식 의견 및 사업자의 견해 등을 통해 지방공공단체와 사업자 사이에서 합의 형성이 이루어지는 기능도 기대할 수 있다. (4) 환경에 영향을 미칠 가능성이 있는 정책 결정에 의사 형성 합리성을 보증하기 위해 환경영향평가 절차에 이해관계에 연연하지 말고 폭넓은 범위에서의 사람들의 참여를 인정해야 한다고 하는 생각은 NEPA에도 나타나 있다. 또한 이러한 생각은 정보 공개 시스템과 함께 사용해야 기능을 발휘한다. 미국에서는 NEPA에 앞서 정보 공개법(Freedom of Information Act)이 제정되어 이것을 기반으로 정비되었다는 것을 간과해서는 안 된다. 그런데 NEPA의 제정 및 그 후 운용 중에 국가가 하는 환경 관리는 국민의 신뢰에서부터 나오는 것이라는 ‘환경권’ 주장이 큰 영향을 주고 있다. 이것은 결정에 참여한다는 논리와 이어지는 면이 있다는 것은 부인하기 어렵다. 그러나 NEPA의 절차는 어디까지나 환경을 위하는 것을 최종 정책 결정에 넣으려고 하는 것이다. 환경영향평가 절차를 통해 정책 결정 과정에 주민들이 참여하는 것도 최종 결정을 직접적으로 좌우하는 것이라고 하기보다도, 보다 합리적인 결정을 하도록 관계자들 사이에서 정보 교류 기능을 하도록 하는 것이다. 환경영향평가 시스템만의 독자적인 위치라고 생각될 때에는 이 점을 이해하는 것이 중요하다. 그런데 환경영향평가제도에서 주민들이 의견을 제시하는 시스템은 구체적인 프로젝트에 대해 직접적으로 주민이 의견을 내놓을 수 있어 모든 직접 청구 제도와 비슷한 점이 있다. 그러나 현재 일본의 환경영향평가제도 중에서 주민 의견은 프로젝트에 대한 찬성과 반대의 여부를 묻는 것이 아니라 공개된 준비서에 대해 환경보전 측면(지방공공단체에서는 주민 의견에 대한 사업자의 견해서나 수정 준비서에 대한 의견 포함을 떠나 환경보존 측면에서) 프로젝트의 타당성에 관한 의견이다. 여러 다른 나라의 환경영향평가제도도 주민들이 프로젝트에 대한 찬반을 직접적으로 의견을 내놓도록 하여 결정에 반영시키도록 하는 것이 아니라 환경영향평가제도 내용의 타당성이 논의된다. 주민들이 의견을 내놓는 시스템을 직접 요구하는 제도와 연결시키는 것은 무리가 있다(더욱이나 환경영향평가에서 주민들이 의견을 내놓는 것은 주민들의 전체 의견으로 파악할 수 있는 것이 아니다. 결국 비판의 의향을 가지고 있지 않는 사람은 의견을 내놓지 않기 때문에 제출된 의견 중에서 비판적인 의견이 많은 비중을 차지하는 것은 당연하다고도 할 수 있다. 오히려 비판적인 의견이 많이 모여 최종의 환경영향평가서 내용이 더욱 정리가 잘 되는 것이 주민들의 의견을 듣는 시스템의 주된 목적이라고 생각한다)