차기정부 행정관리 혁신의 어젠다 제5차 KIPA-KAPA 정부혁신 Forum

1948년 정부수립 이후 노태우 정부 이전까지 우리나라 행정부 조직의 변화 과정은 국가형성의 기반을 조성하고 경제･사회 발전을 위한 ‘도구적 수단’으로서의 성격을 지니고 있었다. 또한 1980년대 통치･경제･사회 등의 영역에서 근대국가로서의 기본적인 틀이 형성된 이후 중앙행정 중심에서 지역의 자율성을 제고하고, 민영화와 규제완화 등을 통해 민간의 재화 및 서비스 제공 영역과 역량을 강화하기 위한 방향으로 정부의 변화를 도모하여 왔다(이창원, 2007). 이 시기 우리나라도 다른 선진국과 마찬가지로 정부실패 이론에 근거한 행정개혁이 단행되기 시작하였다. 은행 등 금융기관의 민영화가 추진되었으며, 공공부문이 직접 생산 및 제공을 담당하던 영역도 민간으로의 이양이 진행되기 시작하였다. 이러한 변화는 1988년 올림픽을 앞두고 세계적인 정부혁신의 추세에 부합하려는 노력의 일부로 이해할 수 있다. 이는 정부 중심의 경제 및 사회발전 구조에서 벗어나, 민간의 역량을 활용하여 국가 발전의 동력을 삼으면서 정부부문의 비효율성을 개선해야 한다는 국제사회의 압력이 작용하기 시작했기 때문이라는 것이다. 우리나라는 지난 1948년 정부가 수립된 이후, 지금까지 70년 동안 총 62회의 정부조직 개편이 단행되었다. 특히, 1993년 문민정부 출범 이후 정부실패와 시장중심의 정부개혁을 주장하는 신자유주의와 세계화의 흐름에 맞물려 여러 차례 행정개혁이 추진되었다. 그럼에도 지금까지 전개되었던 행정개혁의 효과와 한계에 대한 지적이 제기되고 있다. 예를 들어, ‘작고 강력한 정부’, ‘작지만 일 잘하는 정부’를 구현하기 위해 단행되었던 행정개혁에도 불구하고 우리나라의 정부부문은 지난 외환위기 직후를 제외하면 지속적으로 그 규모가 증가하고 있는 실정이다. 뿐만 아니라 인구･사회적 요인, 경제적 요인, 기술적 요인 등에 의해 가까운 미래에 촉발될 것으로 예상되는 행정환경의 변화에 현재의 정부조직, 기능, 구조로 적절한 대응이 가능할지에 대해서도 의문이 제기된다. 지금까지 단행되어 온 정부조직개편을 비롯한 행정개혁은 각 정권이 추구하는 국정목표와 과제 그리고 헌법이 지향하는 궁극적인 가치를 추구하기 위해 설계되기보다는 정권별 정치적 목적과 국면 전환, 그리고 정당성 확보라는 피상적인 목적으로 단행되어 온 측면이 있다. 분명한 목적이 없는 정부조직의 개편은 공무원과 일반 국민들의 공감대를 얻기 어렵다. 또한 개편된 조직으로 인해 행정업무체계가 변화하여 공무원들이 이에 적응하는 과정에서 많은 비용이 발생하여, 결과적으로 모든 비용을 국민들이 부담할 수밖에 없다. 그 결과 정부에 대한 신뢰는 지속적으로 하락할 것이다. 이창원(2017)은 기존 행정개혁의 한계를 극복하고 정부가 당면한 문제와 미래 행정환경 변화에 대응하여 정부조직 개편 등 행정개혁 과정에서 다음과 같은 원칙이 필요함을 제시한 바 있다. 기본적으로 정부조직개편은 새로운 부처의 신설, 기존 부처의 폐지, 내부 조직구조의 재배열을 통해 국정목표를 효과적으로 달성하고 정당성 확보 등을 효과적으로 추구하는 행위이다. 그러나 우리나라에서 과거 단행된 정부조직개편은 정부가 직면한 당면 문제를 효율적이고 효과적으로 해결하기 위한 행위라기보다 이전 정부와의 차별성을 부각시키기 위한 상징적 차원이자, 대외적인 환경 수요에 대응하여 정당성을 확보하기 위한 도구적 수단에 더 가까웠다. 또한 정부부처 내외부에서 권한, 예산, 인적 자원 배분을 둘러싼 정치 행위의 산물이자, 각 정권별로 추구하는 가치를 대외적으로 표방하거나 핵심 가치를 내재화하기 위한 수단적 성격이 더 두드러지게 나타나고 있다(문명재, 2009). 과거 산업화 시대, 대외적인 환경적 압력이 현재와 비교하여 상대적으로 강하지 않던 시기에는 정부 조직 내부의 기능적 수요에 따라 새로운 부처의 신설이 이루어진 측면도 있다. 그러나 예산의 제약, 효율성, 작은 정부와 같은 신자유주의적인 가치가 강조되는 오늘날 부처의 권한과 예산 배분의 문제와 연계하여 조직개편을 둘러싸고 부처 간 경쟁이 심화되는 현상도 나타나고 있다. 김대중 정부 시기에는 인사, 부패방지와 관련한 기능을 강화하여 관료제의 병폐를 개선하기 위한 시도가 이루어졌다. 이 시기 ‘중앙인사위원회’를 설치하여 전략적 인적자원관리 기능을 강화하고, ‘부패방지위원회’를 신설하여 공공부문의 부패 문제를 개선하기 위한 제도적인 장치를 마련하였다. ‘중앙인사위원회’는 폐쇄적인 계급제에 기반을 둔 정부부문의 인사관리체계의 비효율성에 대한 신공공관리주의적 개선 수단의 일부로 이해할 수 있다. 또한 직업공무원제에 안주한 공직자들의 역량을 전략적으로 개선하여 유능한 인력 확보 및 역량 개발을 도모함으로써 정부 전체의 능률과 성과를 제고하기 위한 목적을 지니고 있었다(이형우, 2005). 또한 ‘부패방지위원회’는 1990년대 중반 이후 정부부문의 비효율성을 개선하기 위해 전 세계적으로 논의가 확산되기 시작한 반부패 정책의 영향을 받은 결과라고 할 수 있다. 김대중 정부는 2001년 부패문제 대응을 위해 부패방지법을 제정하고, 이를 체계적으로 집행하기 위해 ‘부패방지위원회’를 설치한 것이다. 문민정부 출범 이후 정부는 ‘행정쇄신위원회’를 구성하여 규제완화 및 정부규모 감축을 시도한다. 김영삼 정부에서 ‘행정쇄신’을 단행한 것에는, 군사독재시기에 필요 이상으로 비대해진 정부부문의 역할을 재조정하고, 세계화의 추세에 부합하여 정부를 작고 효율적으로 재편하기 위한 목적을 지니고 있었다. 이 과정에서도 일부 새로운 정부부처가 등장하는데, 새로운 산업성장 동력으로 정보통신 인프라와 기술에 주목하면서 ‘정보통신부’를 신설하고, 1980년대 이후 형성되기 시작한 기후변화 체제에 대응하기 위해 ‘환경청’을 ‘환경부’로 승격하였다. 문민정부가 추진하였던 ‘작고 효율적인 정부’가 당초의 목표를 달성하였는지는 의문이다. 예를 들어, 최대용(2004)에 의하면, ‘행정쇄신위원회’가 경제부처가 관할하고 있는 토지, 금융, 물류 등 기업 활동과 관련한 규제개혁 과제를 제대로 완수하지 못하였다는 지적을 제기하고 있는데, 개혁에 대한 관료들의 저항을 극복하는데 한계가 있었기 때문이다. 노무현 정부 시기에는 정부조직구조에 대한 큰 틀의 개편은 없었으나, 부분적으로 ‘과학기술부’를 격상하고 ‘여성부’를 강화하는 등의 소규모 조직개편이 진행되었다. 이와 함께 정부 역량 및 성과에 대한 관심이 고조되면서 인사와 재정 부문에서 ‘성과 중심의 관리제도’가 본격적으로 적용되기 시작하였다. 그 결과 2006년 정부업무평가기본법이 제정되고, 동년 국가재정법이 도입되면서 정부업무평가와 재정사업자율평가 제도가 공식화되었다. 참여정부 행정개혁의 주요한 변화 중 하나는 분권화와 시민의 정책 참여를 제도화하기 위한 노력이 체계적으로 전개되었다는 점이다. 참여정부는 행정, 인사, 재정, 분권, 전자정부 등에서 다양한 개혁 과제를 전개하였으며, 구조개편보다는 정부업무 운영체계와 과정의 혁신을 도모하고자 하였다. 그러나 정부혁신에 대한 강조에도 불구하고, 혁신에 지나치게 매몰된 나머지 과도한 위원회 조직을 설치하였고, 옥상옥의 행정구조로 인한 비효율성 문제와, 혁신 목표의 불명확성 등에 대한 비판도 제기되었다(예: 권해수, 2005).