국가연구개발사업의 공공가치 개념 도입방안

최근에는 신약개발 사업은 세부과제로 분산되어 있는 것을 각 부처별 신약개발 사업으로 점진적 통합 단순화 추진하고 있는데 이는 범부처 협력 강화를 통해 R&D사업의 성과가 단절 없이 신약개발로 이어질 수 있도록 지원하기 위함이다. 일례로 범 부처 전주기 신약개발사업(261억 원)의 경우 미래부, 산업부 및 복지부가 참여하여 추진되고 있다. 여기에는 후보물질 도출 관련 연구, 임상 임상 시험 등 다양한 세부사업들이 포함되어 있다. 정부에서도 다양한 과제가 포함되어 있기 때문에 정부는 신약개발 단계별로 수행주체의 기능 및 장점에 따라 역할분담 체계를 구축하여 신약개발 과정을 효율화하는 방향으로 나가고 있다. 일반적으로 대형 사업은 산업경제적인 목적이나 PV 창출 등과 같은 다양한 사업 목적을 갖고 있어 기획이나 선정 평가, 사후관리 등 각 단계에서 평가 기준이 차별적으로 취급되어야 할 요소들이 혼재하게 되어 비효율적인 면을 내포하게 된다. 예를 들어 산업경제적 측면에서 또는 공공가치 창출 면에서 평가되어야 할 사항이 동일한 잣대로 평가된다면 원래의 사업의도가 제대로 달성될 수 없을 것이다 보건의료기술개발의 경우 1. 예방, 2. 진단, 3. 치료, 4. 재활 등 네 가지 종류에 대한 신기술개발에 대한 사회적 영향이 각각 종류별로 다를 수 있다. 이와 같이 네 가지 종류에 대한 신보건의료기술개발(시술방법 및 내용)에 대해서 공공가치 성과(특히 사회적 성과 영향) 평가를 어떻게 할 것인지를 강구해야 한다. 신약개발을 목적으로 하는 연구개발사업(과제)의 경우 논문, 특허가 다수 창출되는 것이 반드시 사회적 영향(공공가치)과 경제적 가치가 높은 것은 아니다. 즉, 많은 Hit 물질과 선도물질 도출(이 과정에서 많은 논문들의 창출)이 많은 선도물질과 비례적으로 후보물질들로 연결되는 것은 아니며 특히 IND filing으로 연결되는것도 아니다. 따라서 공공가치 평가를 신약개발의 어느 단계에서 어떤 경우에 어느정도를 평가해줄 것인지에 대한 방법론을 구축할 필요가 있다. 예컨데 임상시험을 마친 후의 신약개발은 기업의 역할이며 신약개발을 통해 신약의 판매율이 높을 경우 이는 높은 사회적 영향이 창출되었다고 볼수 있으나 이는 경제적 가치로 반영된 것으로 볼 수 있다. 첫째, 연구개발 프로그램을 평가하는데 있어, 공공가치적 요소가 무엇인지에 대한 연구를 살펴보면, 연구참여기관들의 예산사용부문 투명성, 인력의 능력배양부문에 대한 투자, 수요자 기반 연구의 비중, 연구개발 결과(outcome)에 대한 비중있는 평가가 중요하게 다루어졌다. 특히 outcome을 평가함에 있어서 사회적 영향요인이나 다양한 이해관계자의 인식 등 공공가치를 중시하고 있다. 그러나 국내의 경우, 아직까지 성과물(output) 중심의 평가가 지배적이다. 연구의 방향과 전략, 성과물의 수준을 결정하는데 중요한 요인으로 작용하는 것이 평가체계라는 점을 고려할 때, 연구개발의 공공가치를 높이기 위해서는 outcome 에 대한 평가도 중요하게 인식되어야 할 것이다. 둘째, 연구개발 과정과 결과에 있어 소수자에 대한 배려도 중요한 가치로 인식되고 있다. 연구개발에 참여하는 인적구성에 있어 성차별, 인종차별, 지역차별, 학력차별 등이 배제되어야 한다는 것이다. 우리나라의 경우, 여성의 과학기술 연구개발 참여는 점차 늘어나고 있으나, 상당수가 계약직이거나 임시직의 연구원으로 활동하고 있다. 사회적 성과에 있어서 단기적으로는 보급화 정도(수혜자에게 저가로 광범위하게 보급될 수 있는 가능성), 성과파급 강도(수혜자인 사용자 및 지역주민 등의 이해관계자에 대한 혜택의 강도, 만족도), 성과파급 범위(수혜자의 범위가 특정 집단에 집중되는지, 국민 일반인지에 대한 성과 파급의 범위)와 같은 지표들이 필요함을 제시하였다. 장기적으로는 상호작용의 성과(공급자와 사용자 상호작용과 결과), 지속가능성(기술의 사회, 지역 적용 및 지속적 활용 가능성), 공공복지영향(정책효과, 공공복지서비스), 개인행동 및 사회적 실천 변화(이해관계자 행동과 관계의 변화)가 필요하다고 제시하였다. 또한 본 연구는 상기와 같은 지표의 활용과 더불어, 사회문제해결이나 공공복지 안전의 연구개발사업의 성과 창출 및 측정에 더욱 중요한 것은 사용자 혹은 수혜자의 평가과정의 참여이며 이를 평가시스템에 제도화하는 것이라고 제시하고 있다. 이는 공공가치가 추구하고 있는 이해관계자의 참여 개방 및 공정성 공평성 등의 가치와도 연관성이 있다고 할 수 있다. 현재 정부가 제시하고 있는 5대 성과분야별 성과지표들을 보면, 특히 사회적 성과 분야의 경우 다소 포괄적이며 다른 분야에 포함되어야 할 지표들이 혼재되어 있다. 특히 일자리 창출이나 창업의 경우 경제적 성과와 사회적 성과에 모두 포함되어 있다. 이들 지표들은 산업육성의 중점 방향이 기업의 성장이나 고용창출이라는 점에서 볼 때 산업차원의 경제적 성과로 볼 수 있으며 고용확대를 통한 사회 안정성 제고나 고용을 통한 삶의 질 향성 제고라는 측면에서 PV 관점이 반영될 수 있다고 보여진다. 앞에서도 설명한 바와 같이 동일한 지표가 질적인 측면이나 양적인 측면 등을 동시에 가질 수도 있다. 그러나 그럴 경우 그 기준을 명확히 해야 한다. 일자리 창출이라는 지표가 경제적인 차원에서 볼 때와 사회적 성과 차원에서 볼 때 평가 기준을 명확히 제시해야 한다. 경제적인 차원에서는 정량적인 평가가 가능할 수 있으나 사회적인 평가 특히, 공공가치 차원에서 평가할 때는 질적인 평가가 주요할 것이다. 현행 평가지표 가이드라인의 경우 과학적 성과, 기술적 성과, 경제적 성과, 사회적 성과, 인프라 성과로 구분 제시되어 있는데, 앞서 지적한 바와 같이 사회적 성과의 경우 세부성과지표들에 많은 문제점들이 있다. 사회적 성과는 세부 내용을 보면 인력양성, 일자리 창업(공공), 과학문화, 국제 교류 등으로 구성되어 있는 바, 이들 항목 중 인력양성이나 일자리 창출, 창업 등은 산업경제적인 측면이 강하며 국제 교류 또한 공공가치와는 관련성이 낮은 것으로 보인다. 따라서 현 지침에 따르면 공공기술개발 사업이라 하더라도 사회공공적 차원의 성과가 우수하게 도출되더라도 평가결과에 반영되기 어려운 구조이며 이런 상태에서는 공공기술개발 분야 국가연구개발사업 연구자들은 현재 적합하지 않은 평가지표에 집중하여 궁극적 사업목적인 공공가치 창출에는 열심히 하는 않는 결과를 초래할 수 있다. 우리나라의 가이드라인에서 공공기술개발의 경우 초기 성과로는 과학적 및 기술적 성과, 중기로는 그 외에 사회적 성과를, 그리고 장기적으로는 경제적 및 사회적 성과를 제시하고 있다. 그러나 사회적 성과의 세부 내용을 보면 인력양성, 일자리 창업(공공), 과학문화, 국제교류 등으로 구성되어 있는 바, 이들 항목 중 인력양성이나 일자리 창출, 창업 등은 산업경제적인 측면이 강하며 국제 교류 또한 공공가치와는 무관한 것으로 보여진다. 따라서 현 지침에 따르면 공공기술개발 사업이라 하더라도 PV 관점은 거의 반영되지 못하고 있는 실정이다. 그러나 국가연구개발사업의 성과가 선형으로 사회에 파급된다는 전통적인 관점에서 사회와의 상호작용을 측정해 낼 수 있는 지표로 구성되어야 한다. 사회문제해결 및 공공복지안전 연구개발사업의 경우 사업의 목적에 따라 사회의 지속가능성 또는 R&D성과의 사회 기여도 등에 대한 반영이 필요하다. 기존의 5대 성과분야별 지표와 검토한 해외사례 등을 종합하여 사회적 성과분야의 주요지표를 살펴보면 다음과 같다.