인구정책의 현황과 과제

경제성장, 보건의료발달, 라이프스타일 변화 등으로 인하여 전 세계적으로 인구는 고출산·고사망에서 고출산·저사망 그리고 저출산·저사망으로 급격한 전환을 겪고 있다. 인구전환 속도는 국가마다 상이하게 전개되고 있다. 서구사회는 20세기 전반부터 저출산·저사망으로의 2차 인구전환을 경험하였고, 뒤이어 20세기 후반부터는 한국과 더불어 일부 동아시아 국가들이 제2차 인구전환을 차례대로 경험하고 있다. 이러한 인구전환기에 대응하여 많은 국가들이 정도의 차이는 있으나 인구 정책을 직간접적으로 수립 및 시행하고 있다. 여기에서 “인구정책은 한 국가의 사회경제적 기능이 이상적으로 발휘될 수 있고 국민이 쾌적한 생활환경 속에서 살 수 있는 여건을 조성하기 위하여 인구의 양과 질에 영향을 줄 수 있는 국가 또는 공공단체의 행동계획 또는 원칙”으로 정의된다. 인구정책은 크게 인구조정정책과 인구대응정책으로 구분되고 있다. 인구조정정책은 궁극적으로 인구의 규모와 구조를 국가나 사회 그리고 개인 등에 유리하게 변화시키는 목표를 가지며, 이러한 목표를 달성하기 위하여 출생, 사망 및 인구이동에 영향을 미치고자하는 정책을 의미한다. 2015년은 인구정책의 관점에서 매우 중요한 해이다. 제2차 저출산고령사회기본계획(2011~2015)이 종료되는 해인 동시에 제3차 저출산고령사회기본계획(2016~2020)을 준비하는 해이기도 하다. 저출산·고령화 문제는 미래 사회와 경제 전반에 심각한 부정적인 영향을 미칠 것이다. 우리보다 앞서 저출산 및 고령화를 경험한 많은 서구국가들이 출산율 제고를 위한 다양한 정책들을 직간접적으로 추진하여 왔다는 점에서도 인구현상에 대한 대응노력이 매우 중요함을 짐작할 수 있다. 프랑스 등 일부 국가에서는 장기간 정책적 노력의 결실로 출산율이 인구대체수준에 근접하고 있어 보다 안정적인 미래를 확신하고 있다. 다른 한편으로 일부 국가들은 저출산대책에도 불구하고 아직 출산율이 본격적으로 회복되지 않고 있는 실정이다. 이와 같은 사실들은 저출산을 극복하는 것이 얼마나 어려운가를 시사해준다. 정부는 2005년 ‘1.08 충격’ 직후인 2006년부터 출산율 회복을 위한 정책적 노력을 본격화하였다. 구체적으로 제1차 저출산고령사회기본계획(2006~2010)을 통해 ‘출산·양육에 유리한 환경 조성’을 목표로 설정하여 다양한 정책을 추진하였다. 당시 정부는 세 부문에서 정책적 노력을 강화하였다. 첫째로는 출산과 양육에 대한 사회 책임을 강화하기 위해 자녀양육가정의 경제적·사회적 부담경감 지원, 다양하고 질 높은 육아지원 인프라 확충, 불임부부의 자녀출산 지원, 모성·영유아 건강관리를 체계화하여 건강하고 행복한 임신과 출산환경 조성 등을 추진하고자 하였다. 둘째로는 가족친화·양성평등 사회문화를 조성을 통해 출산·양육의 책임이 여성에게 집중되지 않도록 일-가정 양립을 유도하고자 하였다. 구체적으로 가족친화적 근로환경을 조성하여 출산·육아로 인한 경력단절을 방지하고, 학교 및 사회교육을 통해 양성평등 문화를 확산하고, 가사·육아의 공평한 분담이 이루어질 수 있도록 국민 인식 변화를 유도하고자 하였다. 셋째로는 미래세대인 아동·청소년이 안전하고 건전하게 성장할 수 있도록 안전사고, 학대, 학교 폭력, 유해환경 등 위험으로부터 아동과 청소년을 보호할 수 있도록 사회 환경을 적극적으로 개선하고자 하였다. 제2차 저출산고령사회기본계획(2011~2015)은 일관성 유지 차원에서 제1차 기본계획의 성과와 한계를 토대로 수립되었으며, 그 목표로 ‘점진적 출산율 회복’을 설정하였다. 실천전략들도 1차 기본계획과 맥락을 같이하고 있다. 첫째로는 결혼과 자녀양육에 따른 경제적 부담 경감을 수요자 중심으로 전환하였다. 둘째로는 일-가정 양립을 활성화하기 위하여 육아휴직 등 제도를 개선하고 가족친화적 직장환경을 조성하기 위하여 기업의 참여를 확대코자 하였다. 셋째로는 미래세대인 아동·청소년이 안전하고 건전하게 성장할 수 있도록 공평한 출발기회 보장, 역량개발 지원, 아동안전 위험요인으로부터 보호 강화 등을 추진하고자 하였다. 정부는 3차 기본계획 등을 포함하여 2030년 출산율이 OECD국가 평균수준으로 회복하는 것을 장기 목표로 설정한 바 있다. 이와 같은 정책들을 추진하기 위하여 투입된 예산액은 2006년 2.1조원에서 2014년 14.9조원으로 급격하게 증가하였다. 많은 OECD 국가들에게서 공통적으로 나타나듯이 저출산대책은 크게 가족형성 지원, 임신·분만 등에 대한 보건의료 지원, 보육 등 육아 지원, 자녀양육에 대한 경제적 지원, 일-가정양립 지원으로 구분할 수 있다. 우리나라 제2차 저출산고령사회기본계획에서는 일가정양립 지원과 결혼·출산·양육 부담 경감 지원으로 구분하고 있다. 후자에는 가족형성 지원, 임신·분만 등에 대한 보건의료 지원, 보육 등 육아 지원, 자녀양육에 대한 경제적 지원이 포함되어 있다. 이들 정책에 대한 분석의 관점은 앞서 논의하였던 충분성과 미스매치에 대해 중점을 두었다. 일-가정양립 지원은 휴가휴직제도 확대·개선, 유연한 근무형태 확산, 가족친화적 직장·사회 환경 조성으로 구성된다. 2차 기본계획 수립 당시 휴가휴직제도와 관련하여 제기된 문제점은 육아휴 직급여가 50만원 정액으로 임금을 대체하기 너무 낮다는 것이었다. 2차 기본계획 기간 동안 육아휴직급여를 정률제로 전환하였다. 이러한 제도적 변화 등으로 인하여 육아휴직 이용자수는 2010년 42천명에서 2014년 11월 기준 71천명으로 증가한 바 있다. 그러나 연간 육아휴직 이용자 규모는 전체 근로자에 비해 여전히 아주 낮은 수준이며, 남성 육아휴직자는 극히 미약한 수준이다. 다양하고 질 높은 육아지원 인프라 확충을 위하여 취약지역내 국공립어린이집 지속 확충, 민간 육아시설 서비스 개선, 수요자 중심의 육아지원 서비스 확대, 아이돌보미 서비스 확대, 영아에 대한 가정내 돌봄 활성화 등의 노력을 추진하여 왔다. 구체적으로 국공립어린이집을 확충하여 사각지대를 해소하고자 하였으며, 민간 육아시설의 서비스를 개선하기 위하여 평가인증시설에 대한 관리 강화, 공공형 어린이집 확충, 보육인력에 대한 보수교육 등을 추진하였다. 보육시설에 대한 다양한 욕구를 충족시키기 위하여 시간연장형, 종일제 운영 등을 확대함과 더불어 핵가족화에 따른 가족지원 취약, 맞벌이 부부 증가, 근로형태 및 근로시간 다양화 등으로 보육서비스에 대한 욕구를 충족시키려는 노력도 강화하였다. 24개월 이하 영아에 대한 종일제 돌봄, 초등학생 이하 아동을 대상으로 하는 시간제 돌봄 등의 서비스 유형을 다양화하고자 하였다. 개별적으로 제공하고 있는 양육서비스를 표준화하여 양질의 영아 가정내 돌봄 서비스를 지원하고자 하였다. 구체적으로 영아종일제 서비스 지원 대상을 소득하위 70%, 24개월 이하까지로 확대하였으며 정부지원금도 상향 조정하였다. 민간분야의 돌봄 서비스 질 제고를 위해 민간베이비시터에 대한 교육도 실시하였다. 그간 저출산으로 인해 출산관련 인프라가 축소됨에 따라 일부 지역의 산모들은 산전산후 진찰 및 분만을 위해 타 지역으로 이동하는 등 정신적·경제적 어려움을 경험하였다. 만혼화 등으로 인하여 고위험임신, 난임 등이 증가하여 인구의 가임력이 약화되어 출산 자체가 어려운 인구가 증가하였다. 핵가족화 등으로 인하여 출산 후 임산부와 영아를 돌볼 비공식적 지원체계도 크게 약화되었다. 이와 관련, 2차 기본계획 기간 동안 분만 산부인과가 없는 취약지역에 산부인과가 설치·운영될 수 있도록 시설비 및 장비비, 운영비 등을 지원하고 신생아집중치료실을 확충하고자 하였다. 임신·출산시의 비용 부담을 경감시키기 위하여 임신·출산 진료비를 지원하였다. 마더세이프 프로그램 운영, 영유아건강검진 서비스 등을 추진하였으며, 최근에는 고위험임산부에 대하여 진료비를 별도로 지급할 계획에 있다. 난임부부를 대상으로 지원횟수, 지원금액 등을 확대하였다. 산모신생아도우미 사업의 경우 서비스 강화를 위하여 인력에 대한 처우 개선, 수요예측을 위한 실태조사 추진 등의 노력을 기울였다. 그러나 여전히 많은 문제점들이 지속되고 있는 실정이다. 46개 시군이 분만취약지로 남아있으며 신생아집중치료실의 지역불균형 배치 문제가 여전히 잔존해 있다.