공직가치에 대한 이해와 대응 한국행정연구원-인사혁신처 공동학술세미나

공직가치에 대한 두 번째 접근방법은 직무동기적 차원이다. 즉 공직가치는 공공부문의 특별한 직무 동기에서 출발한다. 최근 공직봉사동기이론은 공공부문의 직무동기는 이기적 인간을 전제하는 민간 기업과는 달리 이타적 인간을 전제한다(Perry, 1996). 공공봉사동기란 “자기희생을 감수하면서 국가와 국민을 위하여 궁극적인 공공가치를 실현하고자 의미 있는 봉사를 하려는 개인적 성향”라고 정의된다(Kim, 2017; Perry, 1996). 공직봉사동기는 합리적(rational), 규범적(norm-based), 정서적(affective) 동기로 구분할 수 있다. 합리적 차원의 공직봉사동기는 공공정책결정에 대한 호감도, 공익에의 몰입, 시민적 책임 등이며, 규범적 차원에서는 사회적 형평이나 사회적 약자를 지향하는 사회 정의 등이며, 정서적 차원의 공직봉사동기는 다른 사람이나 사회전체를 위한 자기희생, 그리고 박애적 애국주의(patriotism of benvolence)에 입각한 연민 또는 동정심 등이 포함된다(Perry, 1996). 이들 요소들은 개인의 직업선택은 물론, 직무성과와 조직효과성에도 긍정적 영향을 미친다는 것이다. 공무원 개인의 공직가치는 사회⋅조직⋅개인 차원의 다양한 선행요인에 의해 영향을 받을 것이다. 먼저 사회 차원의 경우, 역사적 배경⋅사건, 사회문화, 정치체제와 정부구조 등이 영향을 미치는 중요한 요인이라고 예상할 수 있다. 첫째, 한 나라의 역사적 배경이나 중요한 사건들은 사회구성원의 가치 형성에 영향을 미친다고 볼 수 있다(Van Wart et al., 2014). 우리나라의 경우에도 근⋅현대사의 여러 가지 역사적 사건과 경험들이 그 당시 및 후대의 국민 개개인의 가치체계 형성에 큰 영향을 미쳤다고 볼 수 있다. 일제 강점기, 분단과 6⋅25전쟁, 4⋅19, 5⋅16, 5⋅18 등 산업화⋅민주화 과정과 경험, IMF 외환위기와 극복과정 등 굵직한 역사적 사건과 경험은 국민과 공무원 개개인의 가치 형성에 영향을 미친다고 예상할 수 있다. 둘째, 사회문화는 사회구성원의 가치 형성에 영향을 미칠 것이다. Hofstede(1980, 2001)의 비교문화연구에 따르면, 우리나라는 권력격차(power distance)가 크고, 집합주의(collectivism) 성향이 강하며, 불확실성 회피성향(uncertainty avoidance)이 크고, 연대, 배려, 관계를 중시하는 여성중심성(femininity)이 두드러진 문화적 특성을 지니고 있다고 한다. 다른 비교문화연구에서는 우리나라를 싱가포르, 홍콩, 대만, 중국, 일본과 함께 유교문화권(Confucian cluster)으로 분류하는데, 동일권역에 속하는 국가들은 문화적 유사성이 크다(House et al., 2004). 유교문화권은 성취지향성, 집단지향성, 제도적 집합주의(institutional collectivism) 성향이 강하다. 유교문화의 제도적 집합주의 성격으로 인해, 사회구성원과 조직은 자원의 집합적 배분과 집합적 행동을 장려하는 사회적 관행에 의해 영향을 받는다. 집합주의 사회에서는 공유된 목표를 성취하려는 협력과 상호의존성을 장려한다(House et al., 2004). 셋째, 정치체제 및 정부구조 또한 공직가치 형성에 영향을 미친다고 볼 수 있다(Van Wart et al., 2014). 대한민국은 민주공화국이다. 민주공화국이란 법치, 비지배 자유, 시민적 덕성을 바탕으로 국민주권을 올바르게 실현함으로써 헌법상의 최고이념인 인간의 존엄을 구현하고자 하는 이념인 민주공화주의를 바탕으로 하는 국가이다(신용인, 2016). 우리나라에서는 권력분립의 원칙이 헌법으로 보장되어 있으며, 입법부⋅행정부⋅사법부로 권력 분립이 이루어지고 있다. 대통령이 행정부의 수반 역할과 국가원수로서의 역할을 동시에 수행하는 대통령중심제를 채택하고 있으나, 부통령 대신 국무총리를 두어 의원내각제의 요소를 혼합하고 있다(권일웅⋅박찬영, 2016). 이러한 헌법의 취지는 대통령의 독단을 견제하여 국정을 신중하게 운영토록 하고 행정부에 대한 국회의 통제를 강화하는 등 대통령중심제의 폐단을 보완하고 책임정치를 구현하기 위함이다(김동원, 2013). 둘째, 가족사회화도 공직가치와 관계가 있을 것이다. 부모의 가치, 부모와 자식의 관계, 부모의 본보기는 자녀들에게 중요한 영향을 미친다(Perry, 1997). 가정생활 속에서 관찰하고 배우고 따라하면서 부모와 자식 간에 가치와 행동유형이 전수된다(Bandura, 1986). 우리나라에서는 인간관계, 예절, 행동규범 등 유교윤리가 주로 부모나 친척에 의하여 자녀들에게 전수되므로, 가치지향, 규범, 윤리의식, 이타적 행동 등을 부모가 강조하고 모범을 보여주는 식의 가족사회화는 공직가치 형성에 긍정적인 작용을 할 것이다(김상묵, 2013). 셋째, 개인적 경험도 공직가치와 관계가 있을 것이다. 종교적 믿음, 주변에서 일어난 사건, 성장기의 경험도 가치 형성에 영향을 미친다(Kinicki & Fugate, 2016). 학창시절이나 사회에서의 봉사활동이나 타인을 도운 경험은 공무원이 되려는 성향과 관계가 있고, 학창시절과 공직생활 중의 봉사활동 경험은 또한 공공봉사동기에 긍정적인 영향을 미친다고 한다(김상묵, 2013; 김서용⋅조성수⋅박병주, 2010). 따라서 공무원의 개인적 성장과 경험이 공직가치 형성에 영향을 미친다고 볼 수 있다. 공직가치에 대해 관심을 기울여야 하는 이유는 ‘공직’이라는 것이 더 이상 행정부만의 전유물이 아니기 때문이다. 과거에는 공직가치를 공무원이 지켜야 할 윤리나 행위규범이라고 보는 경향이 있었다. 공직가치는 비교적 젊은 나이에 공직에 들어와 정년을 맞이할 때까지 공직을 차지하고 있던 공무원들이 지녀야 할 가치로 봤었다. 하지만 민주화운동과 지방자치를 거치면서 시민사회와 정치적 영역에 있던 사람들이 공직에 들어오기 시작했다. 신자유주의와 신공공관리를 개혁의 주제로 받아들이면서부터는 시장이나 업계에서 능력을 발휘했던 전문가들에게 공직에서 일할 기회들이 주어졌다. 직업 관료제 중심의 공직 운영 방식이 정치와 시장의 요구에 의해 영향을 받기 시작한 것이다. 이와 동시에 종래에는 정부에 비해 중요도가 낮게 취급되었던 공공기관들의 영향력과 그들의 적극적 역할에 주목하면서 공직의 범위가 확대되기 시작했다. 공무원법을 통해 좁게 해석되던 공직에 대한 개념이 바뀌어, 이제는 공직자윤리법, 부패방지법, 청탁금지법 등에서 보듯 공공기관 임직원까지 포함하게 된 것이다. 이와 같은 변화가 말해주는 것은 공직에 대한 문호가 넓어지고 정부 밖의 전문가들이 공직자가 될 기회가 많아졌다는 점, 그리고 이러한 추세가 앞으로 더 가속화될 것이라는 점이다. “오늘날 대한민국은 획일적 이념으로는 끌고 갈 수 없을 정도로 다양하고 복잡다단한 사회가 되었다. 국가의 정체성과 안보, 자연환경, 생명, 정당한 기득권 등은 ‘냉철한 보수’의 관점에서 지켜내는 한편으로, 경제-노동-복지 등은 ‘따뜻한 진보’의 관점에서 변화를 추구해야 한다.” 더불어민주당 소속 기초자치단체장인 유종필 관악구청장의 말입니다. 광역자치단체장을 국무총리로 발탁하고 지방분권형 개헌을 추진 중인 문재인 정부에서 기초자치단체장이 이야기하는 공직가치도 중요합니다. 문재인 정부를 지난 정권과 비교하면 진보 정권이라 할 수도 있겠지만 전체적인 추구 정책의 성격을 종합해보면 진보라는 한 마디로 규정할 수 없습니다. 강력한 우파 정책을 추구하는 열강들의 틈바구니에서 획일적인 단일 이념을 추구하는 것은 오히려 정부 경쟁력을 떨어뜨릴 수도 있습니다. 새 정부에 필요한 공직가치는 보수나 진보 한 마디로 규정할 수 있는 것이 아니라 오히려 이런 단일 가치를 청산하고 국민 모두를 아우를 수 있는 것이어야 합니다. 박근혜 대통령이 공무원들에게 강조한 것은 ‘부처 간 칸막이 허물기’였고, 업무 가르기를 지양하는 것은 문재인 정부도 마찬가지입니다. 하지만 고도로 관료제가 발달한 공직사회에서 대통령의 한 마디로 칸막이를 허무는 것은 불가능합니다.