감사논집제18호

한편, 2012년 12월 대통령 선거를 앞두고 있는 시점에서 공공감사제도의 다양한 변화기제를 심층적으로 분석하는 것은 매우 중요한 의의를 지닌다 하겠다. 즉 감사원 설립 이후 공공감사제도가 어떠한 맥락을 거쳐서 발전 또는 변화해 왔는지? 각 시기별로 어떠한 차이와 특이점을 보이는지? 나아가 감사제도의 변화에 영향을 준 정권별 정부개혁의 주요 요소는 무엇인지? 등을 총체적으로 분석하는 작업은 매우 중요하다. 이는 앞으로의 환경과 수요에 대응적인 공공감사제도의 방향을 정립하는 데 가장 우선적으로 요구되는 작업이기 때문이다. 즉 과거와 현재에 대한 고찰 없이는 미래가 있을 수 없다는 점에서 과거에서부터 최근까지의 관련 공공감사제도의 변화기제를 살펴보는 것은 대내적인 측면에서 제도의 정체성을 확립하고, 우선적으로 고려해야 할 핵심적인 요소가 무엇인지를 파악할 수 있는 첫 단계에 해당된다. 이에 본 연구에서는 신제도주의 관점에서 정권별 공공감사제도의 변화기제에 대해 비교 및 분석을 시도하고자 한다. 특히, 본 연구에서는 정부개혁 및 공공감사제도가 본격화된 1993년 김영삼 정부부터 2012년 이명박 정부까지를 연구의 시간적 범위로 설정하여 제도의 변화 기제에 대한 심층적인 분석을 실시한다. 현대사회의 정부는 투명성을 증진시키기 위해 다양한 노력을 하고 있다. 정부 투명성에 대한 논의는 국가 및 세계적인 문제로 논의되고 있으며, 선진국을 가늠하는 지표로도 작용하고 있다. 투명성 평가에 의해 각 정부의 잠재적인 자질이 평가되고 있는 이 시기에 공공감사라는 부분은 행정 및 공공 영역의 투명성 및 책임성을 강화하기 위한 방안으로 매우 중요하게 논의되어야 한다. 특히, 2012년 12월 대통령 선거를 앞두고 있는 시점에서 감사원 설립 이후 공공감사제도가 어떠한 맥락을 거쳐서 발전 또는 변화해 왔는지, 각 시기별로 어떠한 차이와 특이점을 보이는지, 나아가 감사제도의 변화에 영향을 끼친 정권별 정부개혁의 상황은 무엇인지 등을 총체적으로 분석하는 작업은 매우 중요하다. 이러한 맥락에서 본 연구에서는 사회학적 제도주의와 합리적 선택 제도주의 통합적 관점에서 정권별 공공감사제도의 변화기제에 대한 심층적인 분석을 실시하였다. 즉 특정한 제도의 형성과 기능을 설명하는 데 있어, 이러한 분석접근은 정책 행위자의 합리적인 선택과 사회적 합의를 중요시한다는 점에서 공공감사제도의 변화를 설명하기에 적절한 것으로 판단된다. 일반적으로 감사는 독립적인 권위를 지닌 자가 제반 기록을 검토하거나 증거를 탐색하는 행위로 규정할 수 있다. 특히 감사는 정보와 통제체제의 적정성 및 신빙성, 사업의 업무와 경제성․능률성․효과성, 행정이 미리 정해진 법규 및 지침 충실 여부, 재무제표와 성과보고서의 정확성에 관한 전문가적 평가나 건의(의견) 지원목적 등에 주로 초점을 둔다. 공공감사는 감사의 개념의 틀 준거 안에서 사적 부문을 배제한 공공 부문에서 수행된 체계에 대한 감사활동을 의미한다. 즉 관련 법규에 의해 권한을 부여받은 감사주체가 중앙정부 및 지방자치단체 등을 포함하는 각종 공공기관의 제반체계,정책 및 사업, 업무 및 활동 등에 대한 기준 및 지표를 중심으로 판단하는 행위를 의미한다. 공공감사는 소극적으로 행정관리를 통제하는 것이 아니라 행정이 마땅히 준수해야 할 규범적 기준과 척도를 제시하는 데 목적이 있다. 우리나라의 경우 2010년 공공감사법 이 제정되면서, 자체감사의 독립성과 전문성을 확보하고 감사원과 자체감사기구 사이에 협력, 지원체계를 구축하여 공공감사시스템의 효율성을 높이고자 하였다. 행정감사규정 (제2조)에 의하면, 자체감사란 “각급 행정기관이 당해 기관 또는 그 하급기관의 업무운영 실태를 파악하여 정부시책의 모든 단계에서의 적정 운영 여부와 공무원의 기강 위배 사항을 검토․분석하고 그에 대한 시정 또는 개선 방안을 마련하는 작용”을 의미한다. 감사원 규칙인 공공감사기준 (제2조 제4항)에 의하면, 자체감사라 함은 “법에 의하여 감사원의 감사를 받는 기관․단체의 장이 당해 기관이나 단체 등에 대하여 실시하는 감사를 말한다.” 이러한 자체감사를 실시하는 주된 목적은 지방자치단체의 건전한 행정작용을 이끌어냄으로써 궁극적으로 주민의 이익을 확보하는 것이다. 이를 구체적으로 살펴보면, 첫째, 차후의 정책 결정이나 기존 정책의 수정 및 개선에 필요한 주요 정보를 제공함으로써 전체적으로 지방자치단체의 합리적 정책결정능력을 향상시키고, 둘째, 지방자치단체가 보유한 자원의 합리적 이용을 확보하고자 하며, 셋째, 지방자치단체가 부여받은 직무를 적정한 방법으로 충분히 달성하고 있는가를 규명하고 파악할 수 있도록 함으로써 지역주민들에 대한 지방자치단체의 행정 책임을 제고할 수 있으며, 넷째, 지방공무원의 비리와 부정을 미연에 방지하고 발생된 비리와 부정을 공정하게 척결하는 데 목적이 있다. 본 연구의 분석 결과를 요약하면 다음과 같다. 한국의 공공감사제도는 김영삼 정부 시절 행정쇄신이라는 국정운영의 혁신적 변화의 도입과 함께, 공공감사제도가 그 개념을 명확히 하기 위한 노력에서 시작되었다. 이 시기는 실제적인 운용을 위한 제도들이 하나씩 만들어지기 시작했으며, 감사원 사무처 직제 와 감사원 사무처 사무분장규정 의 개정을 시작으로 감사업무에 대한 제도개선을 단행하였다. 그 이후에는 공공감사의 개념의 명확화와 더불어 기술적․시스템적 감사에 초점을 맞추어 발전하였다. 이러한 시스템의 발전은 공공감사의 영역을 확대시켰을 뿐 아니라, 정보의 불균형 혹은 정보수집의 어려움으로 인한 감사의 한계를 줄어들게 하였다. 노무현 정부에서의 감사제도는 공공혁신의 모토인 참여와 분권화를 지향하였기 때문에 분권화를 위한 공공감사의 제도적인 구축으로 자체감사 등이 활성화되었으며, 국민의 참여를 위한 여러 제도의 장이 마련되었다. 또한 한국의 공공감사는 합리적인 선택에 의해서, 기존 제도가 가지고 있던 기준의 불필요한 생성과 정체를 지양하고, 폐지와 제도 생성을 낭비적으로 구축하지 않음으로써, 제도 변화가 바람직한 방향으로 구축되어 왔다고 할 수 있다. 역량 중심의 인사관리는 조직의 경쟁 우위를 확보하는 방법의 하나로 폭넓게 확산되고 있다. 조직의 성과 향상에 기여하는 인적 자원의 개발을 위해서는 단순 지식이나 기술의 개발 차원이 아닌 역량 중심의 접근법이 필요하다. 근래 인적 자원의 질을 비교함에 있어서도 전통적인 지식 위주로 비교하는 것이 아니라 미래사회에서 새로이 요구되는 지식과 능력을 중심으로 이루어지고 있다. 이러한 능력에 대한 표준화된 정보를 마련함으로써 개인의 능력 개발을 선도하고 정보 비대칭에 따른 비효율을 최소화하기 위하여는 인적 자원에서 필요한 핵심역량이 무엇이 되어야 하는지에 대한 규명 작업이 필요하다. 역량을 추출하는 의도는 그것의 중요성을 강조하는 가운데 구성원들이 그러한 역량을 가질 수 있도록 교육하거나 스스로 그와 같은 역량을 함양할 수 있도록 유도하여 궁극적으로는 조직의 경쟁력을 높이는 데 있다. 급변하고 있는 행정 환경과 국민의 요구에 감사담당자가 어떤 기준을 가지고 분명하게 대응하기 위해서는 핵심역량의 규명이 반드시 필요하다. 계획가로서 먼저 이 질문에 답을 한다면 베타 시나리오를 얻기 위함이다. 그리고 이제 다시 그 답의 과정을 연역적으로 풀어본다면 먼저 왜 메가프로젝트가 생겨나는가를 이해해야만 한다. 가장 기본적으로 국가 발전의 근간이 되는 사회간접자본시설의 시의적 필요성 등 다양한 이유가 있겠지만 본 연구의 초점과 관련하여 Flyvbjerg의 주장을 살펴보면 크게 3가지 측면에서 메가프로젝트의 발생 이유를 말하고 있다. 첫째, 기술적으로 더 큰 프로젝트를 건설할 수 있는 가능성이 높아지고 이를 유도하는 건설회사 및 엔지니어들(technical driver)이 있기 때문이다. 둘째, 정치적으로 국민의 마음을 끌고 유형의 역사적 의미를 가진 사업을 추진하기 위한 정치인(political driver)이 있기 때문이며, 셋째, 거대한 자금을 투자하여 이윤을 창출하기 위한 다양한 투자집단(economic driver)에게 메가프로젝트는 뿌리칠 수 없는 유혹이자 기회를 제공하기 때문이다. 이 때문에 계획가들은 타의든, 자의든 최악의 상황에 대비한 베타전략과 시나리오 없이 알파 시나리오만을 그려왔다.