에너지 포커스 2019년 여름호

상황이 급변하게 된 것은 2016년 유례없는 폭염으로 인해 냉방을 위한 전력수요가 급증하였고, 주택용 누진제로 인한 과도한 전기요금 상승을 우려하는 여론이 형성되었기 때문이다. 이전까지만 해도 누진제 완화는 부자감세라는 논리를 지속적으로 내세우던 언론은 누진제로 인해 오히려 고소득 1인 가구만 혜택을 받고 있다는 논조의 보도를 내보내기 시작했으며, ‘징벌적’ 누진제 구조로 인해 서민들만 고지서 폭탄을 받게 된다고 주장하였다. 당초 여름철에 한해 일시적으로 전기요금을 인하하여 상황을 대처하려던 정부는 결국 여론에 밀려 당정 T/F를 조직 후 주택용 누진제 개편작업에 돌입하였으며, 그해 12월 누진제 완화를 주요 내용으로 하는 전기요금 개편안을 공개하게 된다. 당시 개편안의 가장 큰 특징은 2005년 이후 유지해 온 6단계 11.7배수의 누진구조를 3단계 3배수로 대폭 완화한 것이다. 또한 그동안 변화한 소비패턴과 가구분포 구성을 반영하여 기존 100kWh 단위로 세분화된 구간을 200kWh 단위로 조정하였다. 200kWh 이하의 1단계는 ‘필수사용 구간’으로 분류하였으며, 201~400kWh를 사용하는 2단계는 ‘평균사용 구간’으로 정의하였다. 언제부터인가 해마다 여름철이 되면 주택용 전기요금에 대한 뉴스가 쏟아져 나오고 있다. 특히 최근 들어 심해진 여름철 무더위와 이에 따른 냉방기기 전력사용량의 증가로 인해 주택용 누진제에 대한 국민들의 불만이 커졌으며, 이는 주택용 전기요금 체계에 대한 근본적인 고민을 다시 하게 만드는 계기가 되었다. 2016년의 폭염이 10여년 이상 지속되던 6단계 11.7배수의 누진제를 3단계 3배수 구조로 완화시키는데 큰 기여를 했다면, 관측 사상 가장 더웠던 해로 기록된 지난해 여름철의 폭염은 누진제 전면 폐지에 대한 목소리까지 등장하게 만들었다. 주택용 전기요금 체계 개편에 대한 사회적 요구가 커져감에 따라 정부는 작년 12월부터 소비자 단체, 학계 및 국책 연구기관, 한국전력으로 구성된 ‘전기요금 누진제 TF’(이하 ‘누진제 TF’)를 통해 요금제 개편 작업을 진행하였으며, 본격적인 여름철에 접어들기 직전인 지난 6월 누진구간 확대안을 최종 권고안으로 제시하였다. 현행 주택용 누진제가 갖고 있는 가장 중요한 문제점은 1단계와 3단계의 요금차이가 3배로 비교적 높게 설정되어 있다는 점이다. 누진단계가 바뀔 때마다 전기요금이 큰 폭으로 증가하다보니 소비자 입장에서는 전기요금에 대한 예측가능성이 떨어지게 되며, 특히 전력소비량이 많은 여름철에는 소위 ‘전기요금 고지서 폭탄’을 맞을지도 모른다는 불안감을 느끼게 만드는 것이다. 비록 2016년 한차례 개편을 통해 누진배율을 기존의 11.7배에서 3배로 완화하긴 했지만, 해외와 비교해 본다면 여전히 높은 수준이다. 해외에도 주택용에 누진제를 적용하는 사례가 많이 있는데, 대부분의 사업자들은 2~3단계의 누진구간과 함께 누진배율을 2배 이내로 적용하고 있다. 즉 사용량이 특정 구간을 초과함에 따라 전력량 요금을 높게 적용하는 누진제 자체를 잘못된 제도라고 말할 수는 없지만, 우리나라처럼 그 차이가 크게 나도록 설정하는 것은 다소 이례적인 경우라고 볼 수 있다. 국내 주택용의 누진배율이 높게 나타나는 것은 각 구간별 전력생산 비용 차이를 반영한 결과라기보다는 1단계와 3단계 소비자 간의 교차보조를 위한 것으로 생각할 수 있다. 전력을 적게 소비하는 사람이면 저소득층일거라는 인식이 강하게 박혀 있는 상황에서, 정책 당국은 1단계 요금을 올리는 것이 부담스러울 수밖에 없었을 것이다. 그 결과 요금제 개편 과정에서 항상 1단계의 요금을 원가보다 훨씬 낮게 책정해 왔으며, 이로 인해 발생하는 손실분을 회수하기 위해서는 3단계 혹은 그 이상 단계의 전력량요금을 비싸게 책정할 수밖에 없었던 것이다. 과거에는 고소득층만이 전력을 많이 소비한다는 믿음이 만연하여 이러한 기형적 구조가 지속될 수 있었지만, 앞서 살펴본 것처럼 전력소비 패턴과 가구 구성이 변화함에 따라 이젠 더 이상 이러한 패러다임을 유지할 수 없는 상황에 처하게 되었다. 2016년 누진제 개편과 함께 새로 도입된 것이 필수사용량 보장공제이다. 제도의 명칭만 본다면 필수사용량에 대해 전기를 저렴하게 공급함으로써 저소득층을 지원하는 복지차원의 목적을 가지는 것으로 보인다. 하지만 실제로는 당시 누진제 개편에 따라 요금 부담이 늘어날 우려가 있는 가구의 부담을 덜어주기 위한 것만이 목적일 뿐 그 외의 다른 어떤 요인도 고려하지 않았던 것으로 보인다. 만일 이 제도가 진짜로 필수사용량을 보장하기 위한 것이라면, 왜 모든 주택용 소비자가 아닌 1단계 소비자에게만 그 혜택이 돌아가야 하는지가 설명되어야 한다. 하지만 이렇게 설명한다 할지라도 논리적으로 쉽게 납득하기 어려운 부분이 있다. 1단계 사용량에 해당하는 200kWh는 필수사용량에 해당하므로 이미 원가보다 훨씬 낮은 수준의 요금을 책정하였는데, 동일한 목적으로 추가할인을 제공하는 셈이기 때문이다. 그렇다면 필수사용량 보장공제를 통해 저소득층 및 사회적 배려계층을 지원하는 효과가 있는 것일까? 실제 상황은 그렇지 않은 것으로 보인다. 감사원(2019)의 분석에 따르면 필수사용량 보장공제 적용을 받는 892만 호 중 대부분은 사회적 배려계층이 아닌 일반가구(876만 호)에 해당된다. 2017년 기준으로 필수사용량 보장공제를 위해 투입된 재원 3,954억 원 중 사회적 배려계층에 돌아간 혜택은 불과 1.9%에 불과한 76억 원이며, 나머지 3,879억 원은 일반가구의 전기요금 할인에 사용된 것이다. 기초생활수급자, 차상위계층 등과 같은 사회적 배려계층은 필수사용량 보장공제와는 별도로 이미 한국전력의 복지할인 적용 대상에 포함되어 있어, 필수사용량 보장공제의 혜택을 받지 못하는 경우가 대부분이다. 또한 현행 필수사용량 보장공제는 소득수준을 고려하여 지원 대상을 정하는 것이 아니라 전력소비량만을 기준으로 할인혜택을 제공해주고 있으므로 전력소비량이 200kWh를 초과하는 저소득층은 혜택을 받지 못한다. 극단적인 예로, 소득수준이 낮지만 전력소비량이 201kWh인 가구는 할인을 못 받지만, 소득수준이 높아도 전력소비량이 200kWh 이하인 가구는 필수사용량 보장공제 할인을 받게 되는 것이다. 앞서 밝힌 바와 같이, 주택용 전기요금에 누진제를 도입한 가장 큰 목적은 전기를 적게 사용하는 가구에 낮은 요금을 부과하는 대신 상대적으로 전력소비가 많은 가구는 요금 부담을 크게 하여 소득재분배 효과를 달성하기 위함이다. 하지만 주택용 전력소비 패턴 및 가구구성의 변화, 가전기기 보급 확대 및 대형화 등의 추세와 함께 누진제를 통한 소득재분배 효과는 미미한 것으로 평가된다. 사실 이는 이미 오래전부터 여러 전문가들을 통해 제기된 내용이며, 결코 새로운 사실이 아니다. 하지만 이를 실증적으로 분석하기 위해서는 가구별 전력사용량 뿐만 아니라 소득수준을 파악할 수 있는 자료가 필요하나, 소득자료는 설문조사에 의존할 수밖에 없는 한계로 인해 연구결과의 객관성 및 신뢰성 확보에 어려움을 겪었던 것이 사실이다. 최근 전기요금제도 운영실태에 대해 지적한 감사원(2019)의 감사보고서는 그동안 많은 사람들이 궁금해 하던 전력소비량과 소득수준 간의 관계에 대해 의미있는 결과를 제시하고 있다.