정부 연구개발사업 예비타당성제도 개선방안 재정법제를 중심으로

대형 정부 연구개발사업을 시행함에 있어 한정된 예산을 가지고 국가재정 건전성 확보 및 효율성 확보라는 목적을 달성하기 위해 당해 사업의 경제적·정책적·기술적 타당성이 있는지의 여부를 사전에 검토하는 것은 국가재정운용의 중요한 부분이라고 할 수 있다. 그러나 종전 타당성조사제도는 주무부처가 해당 사업을 평가하는 체계를 가지고 있는바 대상사업의 선정절차 및 타당성 조사결과의 객관성이 확보되지 않는다는 비판이 제기되었고, 이에 따라 1998년 2월 ‘국민의 정부’는 공공부문 개혁의 일환으로 예비당성조사제도의 도입을 검토하였으며 1999년 4월 예산회계법 시행령 제9 조의2를 신설하여 예비타당성조사의 근거를 마련하여 시행하였고, 이를 총괄관리하기 위하여 한국개발연구원(KDI) 부설 공공투자관리센터가 설립되었다. 국가연구개발사업 예비타당성조사제도의 추진경위를 살펴보면, 2006년 국가재정법 제정 및 2006년 12월 과학기술기본법 시행령 개정을 통하여 사전타당성조사제도를 도입하였고, 2007년부터 본격적으로 예비타당성조사를 실시하였으며 2008년 2월 정부조직 개편을 통해 국가연구개발사업에 대한 사전타당성조사가 기획재정부 예비타당성조사제도로 통합되었다. 2011년 과학기술기본법 개정에 따라 국가과학기술위원회가 출범됨에 따라 과학 기술기본법에 근거하여 예비타당성조사 대상사업 선정 전에 각 부처가 신청한 예비타당성조사 대상 국가연구개발사업에 대하여 기술성 평가를 실시하도록 하였다. 2013년 정부조직법 개정으로 미래창조과학부가 신설되고 국가과학기술위원회가 폐지됨에 따라 종전 국가과학기술위원회가 수행하던 국가연구개발사업에 대한 조사ㆍ분석ㆍ평가, 국가연구개발사업 예산의 배분ㆍ조정 등에 관한 업무가 미래창조 과학부로 이관됨에 따라 미래창조과학부는 예비타당성조사 대상 국가연구개발 사업에 대하여 기술성 평가를 수행하고, 기획재정부는 기술성 평가를 통해 ‘적합’의견이 제시된 사업 중에서 예비타당성조사대상사업을 선정하게 되었다. 예비타당성조사제도의 전신은 사전타당성조사제도이다. 사전타당성조사제도는 총사업비 500억원 이상의 대규모 국가연구개발사업에 대하여 2006년 시범사업을 필두로 시행되었고, 당시 과학기술혁신본부는 순수 연구개발 성격에 대한 조사를 수행하였다. 즉, 기획예산처는 구체적인 결과물이 예측되는 사업에 한해 국가재정법에 근거하여 사전타당성조사를 실시하였고, 과학기술혁신본부는 순수 연구개발 사업에 대해서만 사전타당성조사를 수행하는 것으로 사전에 상호간 역할을 분담하여 추진되었다. 하지만 2008년 정부조직 개편에 따라 사전타당성조사 업무가 기획재정부로 통합 되었고, 국가연구개발사업 사전타당성조사제도는 국가재정법에 의한 예비타당성조사제도로 개편 시행되었다. 또한 국가연구개발사업에 대한 예비타당성조사가 연구 기반 구축뿐 아니라 연구개발활동을 지원하는 순수 R&D부문까지 확대되었다. 예비타당성조사제도는 대형사업의 예산결정 과정에서 정치적 측면을 배제하고 기술적 효율성 차원에서 예산결정의 객관성을 강조하기 위해 도입된 제도이다. William Miller는 4세대 R&D의 특성상 지식습득 및 개념조사 단계가 성과에 미치는 영향력이 기본설계나 pilot study 단계보다 월등히 높다는 논거를 주장함으로써 초기단계의 연구와 기획의 중요성을 강조하고 있다. 하지만 연구개발사업의 특성상 여타 분야에 비교하여 결과에 대한 불확실성이 크다는 전제하에서 출발하는 예비타당성조사는 분석체계 및 방법론, 평가결과에 대해 이해관계자 및 사업부처, 기획재정부, KDI, 국회, 언론 등의 다양한 시각이 존재 하고, 제도 자체의 실효성에 대한 쟁점이 제기되고 있다. 이에 따라 본 장에서는 현재 연구개발 분야 예비타당성조사제도의 운영 현황과 제도 시행 이후 추진된 예비타당성조사 통과사업에 대한 성과를 중심으로 제도의 운영성과에 대한 객관적인 근거를 바탕으로 분석하여 제도개선에 대한 시사점을 도출하고자 하였다. 또한 2005년부터 2014년 상반기까지 국가연구개발사업 관련 예비타당성조사 신청 건수는 216건으로 사업금액은 130.2조원이이다. 이는 전체 예비타당성조사 대비 사업건수로는 17.0%, 사업금액으로는 24.2%에 달하는 규모이다. 국가재정법상 예비타당성조사제도는 대형연구개발사업의 론칭방식으로 의미를 가진다. 이에 각 중앙행정기관에서는 대형연구개발사업을 계속사업으로 수행하고자 하는 경우, 관련 예산의 지속적인 확보가 가능하다는 점에서 예비타당성조사를 통해 연구개발사업을 기획하고 수행하는 체제를 선호하게 된다. 하지만 예비타당성조사제도를 통해 대형연구개발사업을 수행하여야 하는 근거로 작용할 수 있는 일반 연구개발사업 대비 대형 연구개발사업의 성과 등에 대한비교 및 분석연구는 현재 존재하지 않는다. 다만, 2014년 미래부의 종료평가 결과, 대형연구개발사업 중 3개사업 우수, 6개사업 보통 판정을 받은 예가 있으나 구체적인 성과에 대한 분석 비교는 이루어지지 않고 있다. 따라서 일반 연구개발사업 대비 예비타당성조사를 통한 대형연구개발사업의 수행에 대한 연구성과의 우수성을 논할 수는 없다고 본다. 기술 Life cycle의 감축과 과학기술정책 환경 변화는 대형 연구개발사업의 론칭에 대한 리스크를 가중시키고 있다. 국가재정법상 예산제도는 한 번 편성되는 경우, 사후조정 절차에 다수의 이해관계자가 관여하게 됨으로 인하여 삭감은 어려운 반면 지속적으로 증감하는 구조를 가지고 있다. 반면, 국가재정상황 및 연구개발 우선순위의 선정 등의 문제에서 기인하는 문제 등으로 인하여 앞서 예비타당성조사 시 예산추정과 실제 예산편성의 차이에서 살펴보듯이 원래 추정규모와 다른 형태로 예산이 배정될 수 있다는 점에서 총사업비를 관리할 수 있는 방안을 모색할 필요가 있다고 본다. 국가재정법은 R&D에 대한 예비타당성조사제도의 법적 근거를 과학기술기본법 제11조에 두고 있다. 이러한 관계 속에서 2015년 정부 R&D혁신방안에서 제시된 법정계획에 대한 예비타당성조사제도 도입 논의는 시의적절하다고 본다. 다만, 모든 법정계획에 대한 예비타당성조사제도를 도입할지 여부에 대하여는 소극적인 의견을 제시할 수밖에 없다. 왜냐하면, 현행 단행 법률상 모든 법정계획에 대한 예비타당성조사제도를 도입할 수 없기 때문이다. 2014년 개정 국가재정법에서는 예비타당성조사에 대한 대폭적인 제도 개편이 시행되었다. 즉, 기획재정부장관으로 하여금 주요 재정사업에 대한 평가 등을 적정하게 수행하기 위하여 주요 재정사업에 대한 평가나 사업의 타당성조사 및 그와 관련 된 전문적인 조사ㆍ연구 등의 업무를 수행할 기관으로 한국개발연구원 및 한국조세재정연구원과 전문인력 등 일정한 기준을 갖춘 기관을 지정할 수 있도록 하고, 그 기관이 업무를 수행하는 데에 드는 비용을 지원하기 위하여 출연(出捐)할 수 있는 근거를 마련하였다. 또한 예비타당성조사제도에 대한 재정통제를 강화하기 위해 시행령에서 규정하던 예비타당성조사의 실시대상 및 면제대상을 직접 법률에 규정하고, 제38조의2를 신설하여 면제대상의 내역 및 사유를 국회에 제출하도록 규정하는 등 현행 제도의 운영상 나타난 일부 미비점을 개선ㆍ보완하려는 목적으로 국가재정법을 개정하였다.