우리나라 사회복지지출 수준의 국제비교평가

OECD SOCX는 사회복지지출의 국제비교에 주로 활용되는 유용한 지표이지만, 우리나라 예산상의 사회복지지출 통계와 완전히 일치하지 않는다. 예를 들어, 우리나라 재정통계와 OECD SOCX는 영역 구분에서 상당한 차이가 존재한다. 우리나라 예산상 사회복지지출은 사회복지 분야의 9개 부문(기초생활보장, 취약계층지원, 공적연금, 보육가족여성, 노인청소년, 노동, 보훈, 주택, 사회복지일반)과 보건 분야의 3개의 부문(보건의료, 건강보험지원, 식품의약안전)을 포함하여 총 12개의 부문으로 분류된다. 반면 전술한 바와 같이 OECD SOCX는 정책기능에 따라 9가지 영역으로 분류된다. 또한 각 부문의 내용에서도 우리나라 중앙정부의 예산상 사회복지지출과 OECD SOCX 사이에 상당한 차이가 존재한다. 주요 차이점은 제시된 바와 같이, 건강보험부문, 주택부문, 노동부문, 지방재정부문 등에서 나타나고 있다. 건강보험 및 노인장기요양보험과 관련하여 예산상 사회복지지출은 국고지원금만을 포함하나, OECD SOCX는 급여비 전체를 포함한다. 또한 지방재정부문은 우리나라 예산상 사회복지지출에서는 제외되나 OECD SOCX에는 포함된다. 이와 같은 구성항목의 차이는 우리나라 예산상 사회복지지출이 OECD SOCX에 비해 과소계상될 수 있음을 시사한다. 반면, 주택부문의 경우, 예산상 사회복지지출이 주택부문 전액을 포함하는데 반해 OECD SOCX는 공공임대주택건설비만을 포함시킨다. 또한 노동관련 정책에 있어서 우리나라 예산상 사회복지지출은 고용노동부의 세출예산과 각종기금(고용보험, 산재보험, 근로자복지기금 등)의 지출금액을 모두 합산하여 사용하나 OECD SOCX에서는 고용보험 및 산재보험 급여에 적극적 노동시장 관련 지출만을 포함한다. 이는 우리나라 예산상 사회복지지출이 OECD SOCX에 비해 과다계상될 수 있는 요인이다. 우리나라 사회복지지출은 국가재정운용계획상 보건․복지․고용분야의 지출에 해당한다. 또한 예산상의 분류기준에 따를 경우에는 사회복지 분야 9개 부문과 보건 분야 3개 부문의 지출에 해당한다. 최근 5개년 간의 우리나라 사회복지지출 추이를 보여준다. 우리나라 복지예산은 2010년 이후 지속적으로 증가하여 2014년에는 처음으로 100조원을 넘어섰으며, 2015년 예산안에는 115.5조원이 복지분야에 편성되어 있다. 부문별 비중을 보면, 2015년 예산안 기준으로 공적연금 부문이 전체 사회복지지출 중 34.3%로 가 장 큰 비중을 차지하게 될 것으로 보인다. 공적연금 부문의 지출은 연금수급인원의 증가, 평균수명증가에 따른 연금수급기간의 장기화 등으로 인해 향후에도 그 비중이 지속적으로 높아질 것으로 보인다. 다음으로 주택, 노동, 기초생활보장, 노인 청소년 부문 순으로 비중이 높다. 한편 부문별 증가율을 살펴보면 노인․청소년 부문의 5개년 연평균 증가율이 19.7%로서 가장 큰 비율로 증가될 것으로 보인다. 다음으로 보육 가족 여성, 사회복지일반, 취약계층지원, 식품의약안전 부문 순으로 증가율이 크게 나타날 것으로 보인다. 노인 청소년부문의 지출 증가는 기초연금제도의 도입 등으로 인한 노인관련 복지지출의 증가에 따른 것으로 보인다. 보육 가족․여성 부문의 증가는 만 5세 이하 영유아 계층에 대한 전면 무상교육 실시 등과 밀접한 관련이 있는 것으로 보인다. 우리나라 사회복지지출의 부문별 증가 양상은 OECD의 ‘공공사회복지지출’ 추이에서도 동일하게 나타난다. 아래에 제시된 우리나라 ‘공공사회복지지출’의 영역별 추이를 보면, 2011년 기준으로 노령 및 보건 영역의 비중이 높다. 또한 7개년 연 평균 증가율을 기준으로 할 때, 가족 및 적극적 노동시장 영역이 가장 큰 비율로 증가하고 있다. 전술한 바와 같이 연금급여와 의료서비스의 가장 큰 수혜자인 노인 인구의 증가와 보육서비스의 확대 실시 등에 기인한 것으로 볼 수 있다. 또한 정부가 발표한 ‘사회보장 장기 재정추계’에서도 동일한 전망을 확인할 수 있다. 정부는 ｢사회보장기본법｣ 개정에 따라 2013년 ‘사회보장 장기 재정추계’를 최초로 실시하여 2014년 1월 그 결과를 발표하였다. 동 추계는 OECD SOCX의 ‘공공사회복지지출’을 기준으로 향후 우리나라의 총 사회복지지출 규모와 영역별, 분야별 지출을 전망한 것이다. 본 추계에 따르면, 현행 제도를 그대로 유지할 경우 우리나라 사회복지지출은 향후 지속적으로 증가하여 2040년에는 ‘GDP 대비 공공사회 복지지출 비율’이 22.4%에 이르게 된다. 이는 2009년 ‘GDP 대비 공공사회복지지출 비율’ 기준으로 OECD 회원국들의 평균인 22.1%를 상회하는 것이다. 제시된 영역별 증가 양상을 살펴보면, 노령 및 보건영역이 가장 큰 폭으로 증가할 것으로 전망된다. 두 영역이 전체 사회복지지출에서 차지하는 비중은 지속적으로 증가하여 2060년에는 85.9%에 달하는 등 사회복지지출의 대부분을 차지할 것으로 예상된다. 반면 가족 및 적극적 노동시장 영역은 현행 제도를 그대로 유지할 경우 전체 사회복지지출에서 차지하는 비중이 점진적으로 감소할 것으로 보인다. 복지제도는 일단 도입되고 나면 다양한 이해관계가 발생하여 추후 축소나 폐지가 쉽지 않다. 특히 우리나라의 경우 사회복지지출 중 의무지출의 비중이 60% 이상을 차지하고 있어 경직성이 더욱 강하다. 따라서 향후 저출산․고령화의 급속한 진행으로 인한 복지수요의 증대, 연금제도의 성숙으로 인한 사회복지지출 확대는 더욱 가속화될 것으로 예상된다. 제시된 ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣은 그러한 예상을 잘 보여준다. 동 계획은 향후 노인인구 및 연금수급자의 증가에 따라 기초연금, 공적연금 등 법정지출이 빠른 속도로 증가할 것으로 전망하고 있다. 아래에 따르면 우리나라의 복지분야 지출은 2018년까지 연평균 6.7%로 증가할 것으로 보인다. 참고로 동 계획에 제시된 총지출의 연평균 증가율은 4.5%이다. 저출산 고령화와 같은 인구구조 변화는 노령 및 보건 분야의 지출 증가를 직접적으로 가져올 것이다. 또한 인구구조 변화에 따른 생산가능인구의 감소, 경제성장의 둔화 등은 세입 기반 약화를 초래할 수 있다. 이와 관련하여 학계의 전통적인 견해는 사회복지지출 확대에 따른 영향이 재정건전성에 부정적이라는 것이다. 예를 들어, 사회복지지출 증대가 납세자들의 근로의욕을 약화시켜 세입을 감소시킬 수 있다. 반면 최근 들어 사회복지지출 확대가 장기적으로는 재정건전성에 긍정적 영향을 미칠 수 있다는 주장이 제기되고 있다. 사회복지지출의 사회 통합적 기능과 사회 투자적 성격이 장기적으로 생산성을 향상시켜 재정건전성에 기여할 수 있다는 것이다. 이와 같은 인식의 차이를 고려할 때, 사회복지지출과 재정건전성의 관계에 대한 정확한 평가가 요구된다. 동 관계에 대한 이해를 토대로 향후 우리나라에서 사회복지지출 확대 여력이 어느 정도인지를 평가할 수 있기 때문이다. 따라서 본 보고서의 두 번째 분석 초점은 사회복지지출과 재정수지간 관계를 검토하는 것이다.