이민정책의 국제비교

스웨덴 인구는 높은 경제활동 참가율을 보이는 것에 반해, 스웨덴 이민자들의 노동시장 성과는 긍정적이지만은 않다. 스웨덴 내 선주민과 해외출생자들의 취업률 차이는 OECD 회원국들 중 가장 크다. 2008년 개혁 전까지만해도 스웨덴의 이민정책은 경제적인 목적을 달성하기 위해서나 노동시장의 수요를 충족시키기 위해서 개발되지는 않았다. 그동안 인도적 이민자들을 많이 받아들였고 가족결합에 어떠한 경제적인 자격요건을 요구하지 않기 때문에, 스웨덴어 능력이 없는 난민과 이들의 가족이 신규 이민자의 가장 큰 부분을 차지하고 있다. 그러다보니 이들의 노동시장 통합이 중요한 정책과제로 대두되었다. 스웨덴의 노동시장 모델은 근로자 보호 장치가 강하고 저숙련 일자리가 상대적으로 적어서 신규 인력이 노동시장에 유입하는 것이 사실상 어렵다. 계약직이 증가하면서 이민자들이 계약직으로 일을 시작하기도 하는데, 문제는 계약직이 정규직으로 가기 위한 발판이 되기도 하지만 계약직의 특성상 이민자들이 노동시장 상향이동이 어려울 수도 있다는 점이다. 물론 한국과는 다르게 스웨덴에서는 국내 인력으로 채워지지 않는 단순노무 일자리가 많지는 않지만, 송출국에서의 인구 유출 압력이 큰 이상 어떤 식으로든 스웨덴 취업을 희망하는 이민자들이 있을 것이라는 우려는 존재한다. 스웨덴의 사례는 한국 정부가 외국인력정책을 운영함에 있어서 취업이민자들의 노동권 및 사회권을 제대로 보장하는 것이 중요함을 보여준다. 전지구화와 함께 주요 수용국의 이민정책은 수렴하는 경향을 보이는데, 스웨덴의 이민정책도 (인도적 이민보다는) 취업이민 비중이 증가한다는 점에서 그 경향에서 크게 벗어나 보이지는 않는다. 단, 스웨덴은 오랫동안 인도적 이민을 많이 받아들여 온 만큼 유입되는 인구의 특성이 다양하기 때문에 취약계층에 대해서는 적극적인 노동시장정책을 통해 사회통합을 달성하기 위해 노력하고 있음을 보여준다. 이탈리아는 2008년 글로벌 경제위기 전까지만 해도 스페인과 함께 미국 다음으로 이민자를 많이 받아들인 국가였다. 이탈리아가 이민을 보내던 나라에서 이민자를 받아들이는 나라로 전환된 것은 서유럽 국가들에 비해 비교적 최근이다. 이탈리아는 1970년대 후반에 들어오면서 처음으로 인구 유출보다 유입이 많아졌고, 1981년 센서스에서는 321천 명의 외국인이 거주하고 있는 것으로 밝혀졌다(Cesareo, 2013). 1980년대 초반 이탈리아에서는 1973년 국제석유파동에 따른 글로벌 경기침체의 여파로 이민자 유입을 중단한 서유럽에서 귀국하는 내국인이 급증하였으며, 동시에 일자리를 찾아 들어오는 외국인 이민자들도 늘어나고 있었다. 19세기 말에서 2차 대전까지 많은 이탈리아인들이 대륙 간 이동을 통해 미주대륙과 호주 등지로 이민을 떠났으며, 2차 대전이 종료된 이후에는 경제 부흥기를 맞는 서유럽 국가들로 노동이민을 떠났다. 1876년부터 1973년 기간 동안 해외로 이민을 나간 이탈리아인이 2천5백만 명에 달하였으며, 이 때문에 1980년대 초반까지만 해도 이민관련 정책은 해외 이탈리아인을 보호하는데 초점이 있었다(Chaloff, 2008a). 1970년대 말 이민자 유입이 본격화된 후에도 당시 이탈리아가 높은 실업률과 인력의 해외 유출을 겪고 있었기 때문에 이를 단순히 일시적인 현상으로 여겼으며, 제대로 된 이민(관리)정책 수립의 필요성을 느끼지 못했다(Pinto, 2002). 이런 상황은 1982년 노동부가 비EU국가 출신 이민자에게는 더 이상의 취업비자(work permit)를 발급하지 않겠다고 선언하면서, 동시에 이미 이탈리아에 들어와서 불법적으로 취업하고 있는 이민자들을 대상으로 첫 합법화 정책을 발표하면서 변화하기 시작했다(Calavita, 2004). 당시 고용하고 있던 불법이민자를 합법화 시키기 위해 세금은 물론 사회 보장비, 심지어 귀환항공비까지 고용주가 부담하도록 함으로써 극히 일부만 합법화를 신청하여 그 정책은 실패로 끝나게 된다. 계속되는 노동력 부족에도 불구하고, 이민자를 합법적으로 고용할 수 있는 경로가 엄격하게 제한된 가운데 이미 들어와 있는 불법이민자들의 합법화 정책도 비현실적으로 운영됨에 따라 불법이민자가 오히려 더 늘어나는 결과를 초래했다. 이탈리아에서 최초로 현대적 의미의 이민법이 제정된 것은 1986년이다. 이 법(Law 943/1986)에서 이민자의 입국과 고용을 규제하는 법안을 담으면서 당시 이민 관련 국제규약과 송출국으로서 경험이 반영되어 내·외국인에 대한 동일한 처우와 동등한 복지접근의 원칙 등이 도입되었다(Sciortino, 2004). 이후 이탈리아 이민법이 상당히 규제적인 이민통제정책으로 변화했지만, 그 가운데서도 내․외국인에 대한 동등한 처우에 관해서는 상당한 연속성을 유지하고 있다. 일례로 2001년 정권을 잡은 중도우파정부가 이민을 통제하기 위한 조치들을 취했지만 이민자 통합 조치 관련해서는 거의 변동이 없었으며 단지 그런 정책을 시행하는데 속도가 상당히 떨어졌을 뿐이었다(Sciortino, 2004). 1980년대 후반 외국인 유입은 계속 증가하여 1991년 합법적으로 거주 중인 외국인만도 85만 명에 이르고, 불법체류자도 45만 명을 넘을 것으로 추정되는 가운데 외국 인력에 대한 수요도 계속 확대되는 상황에서 1990년 Martelli 법(Law 39/1990)이 제정되었다(Calavita, 2004: 348; Salis, 2012: 29). 이 법안에서는 입국 시 비자체계를 엄격하게 하고, 외국인력도입에 쿼터(할당)시스템을 도입하였으며 공공질서를 범한 외국인의 추방범위를 확대하는 등 강제추방제도를 강화하였다(Sciortino, 1999, 김용찬, 2001 재인용; Chaloff, 2008a). 또한 특정 분야 외국인력 도입 연간쿼터는 노동조합, 고용주와 여타 이해관계집단과의 협의를 통해 도출하도록 하였고, 비교적 관대한 합법화 프로그램도 포함하고 있었다(Calavita, 2004: 368～9). 하지만 이 법 제정 당시 지하경제의 서비스 부문에 집중되어 일하던 제3세계출신 불법이민자들은 고용주 단속을 통해 적발하기도 어렵고, 합법화를 신청하기에도 취약하였다. 1990년대 이민은 이탈리아에서 점차 중요한 이슈가 되었다. 1990년대 초 구소련연방 붕괴와 더불어 동유럽으로부터 대규모 인구 유입 -특히 Albania에서 대규모 인구유입-, 인구변천상 마지막 단계에 있는 인구변화로 인해 노동력의 절대적, 상대적 부족, 인구고령화로 인한 돌봄 서비스 수요가 증가하고 있는 가운데, 1992년 통화위기(currency crisis) 이후 경제회복에 힘입어 일자리 기회가 풍부해졌다. 대규모 지하시장과 출신국가(민족), 성별에 따른 분절된 노동시장은 불법체류 외국인들이 일자리를 쉽게 구하기 좋은 환경을 제공하였다(Cesareo, 2013). 1990년대 후반에 들어서면 심각한 노동력부족 문제가 있었으며, 이 문제를 외국인력을 통해 해소하고 있음은 널리 알려진 사실이 되었다. 이주노동자 유입과 내국인의 높은 실업률이 공존하는 상황은 이탈리아 노동시장의 구조적 특성, 즉 매우 분절된 노동시장과 대규모 지하경제의 존재를 통해 설명 가능하다. 외국인력 도입정책이 제대로 작동하지 않으면서 외국인의 불법체류 및 취업은 이탈리아 노동시장에 진입하는 경로가 되었고 당시 이주노동자 대부분이 이러한 불법경험을 갖고 있었다(Salis, 2012).