한반도 비핵평화 프로세스 전망과 과제

한반도 비핵화 및 평화체제 전환을 다음과 같은 전략에 의해 추진하는 것이 바람직하다. 첫 번째 전략은 안보 대 안보의 교환프레임이다. 북핵문제가 대두한 이후 북핵문제를 해결하기 위한 해법으로 안보문제를 경제적 수단으로 교환하려는 프레임이 적용되었다. 제네바 합의와 9·19 공동성명의 주안점은 비핵화에 대해서 경제적 보상을 제공하는 플러스 경제 교환프레임이었다. 제네바합의는 경수로 건설 및 에너지 제공이라는 보상을 주요 수단으로 제공하였다. 9·19 공동성명의 우선 과제는 경제적 보상을 통해 북핵 프로그램을 동결하는 것이었으며, 관계개선과 평화체제 문제는 중장기 과제였다. 반면, 트럼프 행정부가 최대 압박과 관여(maximum pressure and engagement)에 입각하여 대북제재를 실시하는 것은 경제적 압박수단에 의해 비핵화를 관철시키려는 것이다. 이것은 경제적 불이익과 비핵화를 교환하려는 마이너스 경제교환 프레임이라고 할 수 있다. 본질적으로 논쟁적인 두 개념의 교환과정에서, 등가성을 맞추는 일이 쟁점이 될 수밖에 없다. 2005년 9월의 시점과 달리 현재 북한의 핵능력은 북한식 표현에 따르면 “질량적으로” 증가했다. 6차례 핵실험을 했고, 핵운반체로 대륙간탄도미사일과 잠수함발사탄도미사일을 발사했다. 물론 북한의 핵·미사일실험에 따라 유엔안보리의 대북제재의 정도도 질량적으로 증가된 상태다. 만약 비핵화를 핵시설, 핵물질, 핵무기, 핵기술, 핵투발수단의 제거로 정의한다면, 북한은 유형의(tangible) 자산을 폐기하는 대신 평화협정, 북미수교, 대북제재의 해제와 IMF와 같은 국제경제기구가입, 한미연합군사훈련의 중단과 핵관련 전략자산의 한반도 전개금지와 같은 사실상의 무형의(intangible)의 자산이 포함된 대가를 받을 수 있다. 따라서 이 교환에서 ‘가치척도’의 문제가 제기될 수밖에 없다. 더불어 교환과정에서 ‘시간지체’ 현상이 발생한다면, 협상은 배신이 지배적 전략인 수인의 번민게임과 같은 구조가 된다. 협력게임이 되기 위해서는, 상대방의 배신 가능성을 차단하는 행동의 기준으로서의 규범이 필요하고, 9·19공동선언에는 행동 대 행동의 원칙이 삽입되었다. 북한이 단계적, 동시적 접근을 선호하고, 미국이 비핵화의 최종상태(end state)가 담긴 포괄적 합의 속에서의 동시적, 병행적(simultaneous and in parallel) 방법을 강조하는 이유도 서로의 배신 가능성 때문이다. 즉 미국은 비핵화의 역진 가능성을, 북한은 평화체제의 종이화를 염두에 두고 있다. 2018년 9월 남북한의 평양공동선언에서는, “북측은 미국이 6.12 북미공동성명의 정신에 따라 상응조치를 취하면 영변 핵시설의 영구적 폐기와 같은 추가적인 조치를 계속 취해나갈 용의가 있음을 표명하”는 조항이 포함되었다. 비핵화의 과정과 최종상태에 대한 남북한의 합의가 북미협상에서 관철되지 못했다. 양자협상에서 제3자가 개입하는 방식이 가지는 한계였다. 비핵화의 대가로 제공되는 평화체제를 공급하기 위한 6자회담과 같은 다자협상은 보다 강한 구속력을 가질 수 있다. 핵확산금지조약의 규범 가운데 하나인 핵에너지의 평화적 이용권을 북한에게 제공하는 것이 포함된 비핵화의 최종상태의 설계와 평화협정이 포함된 평화체제에 대한 다자합의는, 북미의 배신전략을 차단하는 한 방법이 될 수 있다. 넷째, 비핵화에 대한 보상으로서 상응조치가 큰 쟁점이 될 것이다. 하노이 북미정상회담에서 북한은 일부 비핵화조치의 대가로 일부 안보리 제재 결의의 제거를 강력히 요구했지만, 미국은 이를 거절했다. 당시 미국은 북한의 제재해제 요구가 과도하며, 경제제재는 가장 효과적인 대북 레버리지이므로 완전한 비핵화까지 지속해야 한다는 입장이었다. 북한은 제재해제 요구가 거절당하자, 리영호 북한외상은 야간 긴급 기자회견에서 “앞으로 구차하게 제재해제 요구를 하지 않을 것이며, 대신 안전보장을 상응조치로 요구할” 것이라고 주장하기 시작했다. 그런데 필자는 비핵화에 대한 보상으로 적정 수준의 안전보장과 경제지원을 병행하는 것이 불가피하다고 본다. 김정은 위원장이 경제발전에 집중하고 있어, 제재완화는 여전히 매우 효과적인 협상수단이다. 또한 북한은 미국에게 안전보장을 요구하면서도, 미국의 안전보장 약속은 ‘가역성’이 높다며 미국의 어떤 안전보장 조치도 믿지 못하는 경향이 있다. 그리고 안전보장 조치 중에서 군사조치는 미국이 매우 민감하게 생각하며 수용하기 어렵다. 따라서 필자는 군사적 안전보장에 대신하여 정치적 안전보장을 상응조치로 활용할 것을 제기한다. 이때 ‘핵물질 생산 동결’의 대가로 ‘북미수교 개시’를 상응조치로 제공하는 방안이 있다. 둘째, 차기 북미정상회담에서 가장 주목받을 성과물은 북한의 ‘초기 비핵화조치’가 될 것이다. 따라서 초기 비핵화 조치가 사전 실무회담에서도 주 의제가 될 전망이다. 이에 대한 합의를 위해서는 지난번 하노이 정상회담에서 북한의 ‘영변핵시설 포기’ 입장과 미국의 ‘영변 플러스 외부 핵시설 포기’ 주장 사이에서 접점을 찾아야 한다. 필자는 북한의 ‘핵물질 생산 중단’을 차기 북미정상회담의 최소 목표이자 핵심 목표로 제기한다. 구체적으로 말하면, 차기 북미정상회담에서 우선적으로 확보할 초기 비핵화조치로서 핵물질과 핵무기 생산 중단을 제기한다. 이를 위한 구체적인 조치로 핵물질 생산시설의 봉인과 감시가 시행되어야 한다. 사실 김정은 위원장이 이미 시정연설(2019.4.12.)에서 “핵무기 생산 중단”을 선언했다. 경우에 따라서는 핵물질 생산활동 동결과 생산시설 폐쇄는 북한이 이미 자발적으로 선언한 것을 재확인 하는 작업이 될 수도 있다. 미국의 관심사항인 ICBM 폐기와 검증, 중장거리미사일 이동발사차량 폐쇄 등도 상응조치 제공에 따라 가능할 것이다. 셋째, 북한의 비핵화 조치에는 검증이 뒤따라야 하는데, 어떤 검증방안을 북한에 적용할 것인가. 우리는 북핵 검증을 말할 때, 곧장 핵확산금지조약(NPT) 회원국에 대한 IAEA의 전면안전조치용 사찰을 연상시키는 경향이 있다. 물론 IAEA의 전면적이고 침투적인 사찰을 북한에 적용하는 것이 가장 이상적이지만, 북한은 일관되게 이를 거부했고, 국제사회도 이를 강요할 방법을 찾지 못한 게 현실이다. 따라서 필자는 핵검증에 대한 북한의 강한 거부감과 북미 간 깊은 불신관계를 감안하여, 비핵화 진전 및 북미대화 진전에 맞추어 검증을 단계적으로 강화시켜 나갈 것을 제안한다. 초기 비핵화 단계에서는 합의된 비핵화 조치의 신고 범위에 한정하여 폐쇄, 관찰, 봉인 등 초보적인 검증방법을 적용하는 것이 현실적이다. 비핵화와 북미 관계 진전에 따라 검증 방식도 점차 강화되고, 미래 어느 시점에 북한이 NPT에 가입하게 되면 전면적인 사찰을 적용하게 된다. (3) 구체적인 협상은 작은 문제에 집중되어야 하며, 지나치게 크거나 전면적인 협상으로 진전을 지연시켜서는 안 된다. 현재 비핵화의 정의 (풀루토늄, 농축 우라늄, 영변 핵시설, 검증, 탈기능화, 해체), 영변+a, 풍계리와 동창리 처리 등 세부 사항에 대해 더욱 자세하게 연구하고, 동결, 실험, 생산, 검증과 사찰의 기술적 개념 및 비핵화 청사진 등에 관해 정확히 정해야 한다. 또한, 정상화 과정 중의 (일부) 제재 해제, 인도주의적 지원, 종전선언, 정치적 보장, 외교적 인정, 평화협정, 연락사무실 설치, 평화 프로세스 청사진, 경제(제재 해제, 투자, 무역) 등 관련 정책적 관심 사항(paper work) 역시 함께 진행해야 한다. (4) 각종 결과에 대한 대응이다, 즉 Plan B 준비 업무를 마쳐야 한다. 현재 복잡하게 변화하는 한반도 정세는 이론으로는 분석할 수 없으며 다양한 결과가 나타날 가능성이 있다. 우선, 북미 양국 지도자의 성격으로 인해 현재 상태가 지속될 지 알 수 없다. 정세를 결정하는 타이밍은 시간, 특히 새로운 형세가 시작되는 시기이다. 둘째, 협상의 과정은 전체 정세 발전에 영향을 주므로 가능한 각종 대응 조치를 준비해야 한다.