2018 대한민국 균형발전 정책박람회 발표자료집분권

우리나라는 고도로 중앙집권적인 단일국가다. 중앙정부는 블랙홀처럼 모든 권력을 빨아들여 막강한 권력을 행사한다. 이에 반해 지방자치단체의 자치권은 미미하기 짝이 없고, 읍ㆍ면ㆍ동은 아예 자치권조차 없는 실정이다. 이런 현실의 높은 장벽을 넘어 마을공화국을 실현한다는 것은 꿈같은 일인지도 모른다. 하지만 나비의 날갯짓이 태풍을 일으킬 수도 있다. T/F안의 제도화를 통해 제주의 마을들이 하나둘씩 마을공화국으로 도약한다면 풀뿌리단계부터 제주도민이 주체적으로 제주의 운명을 개척해 가는 길이 열리게 될 것이다. 그렇게 되면 제주에서 ‘고도의 자치권’이 실질적으로 구현될 수 있을 뿐 아니라 제주가 우리나라의 마을자치를 획기적으로 발전시키는데 선도적인 역할을 할 수도 있다. 제주에서 43개 읍ㆍ면ㆍ동 마을공화국을 시작으로 대한민국 3,503개의 읍ㆍ면ㆍ동이 모두 마을공화국으로 도약하지 말라는 법은 없지 않은가? 그렇게 될 때 대한민국은 마을연방민주공화국이 되면서 어느 누구도 지배당하지 않고 모두가 자유와 평등을 누리며 존엄하고 행복하게 사는 새 세상이 오게 될 것이다. 그 경우 제주의 제(濟)자의 의미는 더 이상 건널 제(濟)가 아니라 구제할 제(濟)로 바뀌게 된다. 요컨대, 지방자치권은 국권으로부터 유출하는 것이지만, 국가의 정체(politeia)가 왕정이 아닌 민주공화정인 오늘날 지방정부는 지방자치단체가 아닌 지방정부로서 중앙정부와 명확한 역할분담에 의한 대등한 관계로서 국민과 주민에게 그 기본권을 보장해 주는 조직이어야 한다. 지방을 정부(government)가 아닌 단체(association)으로 본 것은 왕정의 정체를 가진 역사적 유습에 불과한 것이고, 현대국가가 명확히 민주공화정을 선포하고 있는 이상, 지방은 지방정부로서 자치권을 가지도록 헌법질서에서 보장되어야 한다. 이 점에서 현행 헌법은 자치분권질서를 명확히 하기 위하여 대폭적인 개정이 필요한 것이고, 지방정부에는 주민주권을 선언하는 헌법적 조항을 가지도록 해야 할 것이다. 이런 문제의식에서 본 고에서는 지방자치라고 하는 것이 사실은 한국의 지방자치법이나 헌법에서 제대로 된 지방자치가 설계되어 있지 않았다는 것을 지적하였다. 그리고 지방자치는 대의제와 총회제의 조화를 통해서 발전하는 것인데, 한국의 경우는 총회제의 경험이나 기반을 가지지 않은 상태에서 대의제에 의한 지방자치만을 지방자치로 여겼던 것이 바로 그러한 착각의 하나였다는 것을 지적하였다. 또 지방자치의 단위를 국정의 효율성이란 관점에서만 제도설계를 하다보니, 현재의 시군구라고 하는 세계적으로 그 규모가 큰 지방자치의 단위를 가지게 되었고, 결과적으로 제대로 된 지방자치를 할 수 없는 규모에서 지방자치를 하다 보니, 연목구어식의 지방자치가 되어 버린 것이다. 그 결과는 이미 행정안전부의 자치분권로드맵이나 지방자치법의 제1조 목적에서 지향하고 있는 것과 같이 풀뿌리민주주의나 민주적인 국가로서 제대로 지향하지 못하였던 것이다. 국정농단사태를 통하여 새롭게 출범한 문재인 정부에서 지방자치를 제대로 할 수 있는 헌법개정이 꼭 이루어지길 기대하고, 그것은 주민자치권을 헌법적으로 보장하고, 이를 바탕으로 지방자치법이 전면개정되기를 기대해 본다. 본 고는 한국에 주민자치를 어떻게 제도설계해서 한국의 지방자치가 역주행이 아닌 정주행을 하게 할 것인가에 대한 고민을 체계적으로 정리하면서 헌법개정에 주민자치권 혹은 주민주권의 사상을 헌법가치로서 명확히 해야 한다는 점을 논증하고자 한다. 이를 위해서 현행헌법에서는 지방자치에 대한 규정이 존재하지만, 단체자치로서의 지방자치만을 염두에 둔 것이어서, 생활자치로서의 주민자치에 입각한 지방자치가 가능할 수 없었던 것이다. 단체자치만을 가지고 지방자치를 잘해 보려고 여러 가지 제도를 벤치마킹하고 도입해 보지만, 근본적인 민주주의의 갈증이 채워지지 않았던 것은 바로, 풀뿌리사회에서 지방자치의 경험과 역량을 함양할 수 있어야 하는데, 풀뿌리사회의 공간단위인 동네와 커뮤니티 단위에서 지방자치를 할 수 없도록 지방자치의 단위를 ‘초광역 사회’에 두었기 때문이다. 그런데 이 지방자치법은 제1조의 법의 목적이 목표로 한다고 하였던 “지방을 균형있게 발전시키고, 대한민국을 민주적으로 발전시키는” 것을 구현해내지 못하고, 오히려 불균형을 더 크게 확대시켰고, 국정농단 사태가 일어날 정도로 비민주적 행태가 2016년이전까지는 발생했으므로 법규범으로서의 역할을 제대로 해오지 못한 것이다. 이 점에서 지방자치법은 전면개정을 해야 하고, 지방자치의 기본에 충실하게 재설계(redesign)되어야 한다. 또 지방자치법의 제2장 주민에 관한 규정을 보면, 지방자치단체의 구역안에 주소를 가진 자가 지방자치단체의 주민이 된다고 함으로써, 주민은 법률적인 지위를 가지는 주권자이다. 그런데, 그 권리란 것이 제13조를 보면, “법령이 정하는 바에 따라서 지방자치단체의 재산과 공공시설을 이용할 권리와 균등하게 행정의 혜택을 받을 권리를 가진다”고 하고 있고, “국민인 주민은 법령으로 정하는 바에 따라서 그 지방자치단체서 실시하는 지방의회의원과 지방자치단체의 장의 선거에 참여할 권리를 가진다”고 규정하고 있다. 개헌논의과정은 국회의 특위안과 문제인 대통령의 제안안이 있다. 2곳에 나타난 주민자치권에 대하여 분석하고, 행정안전부에서 제시한 자치분권로드맵에서 검토하고 있는 주민자치권 관련에 대해서 간단히 살펴보자. 먼저, 국회개헌특별위원회의 안을 보면, 주민자치권을 직접 규정하고 있다. 그리고 주민이 자치권을 행사할 때는 직접 총회를 통해서 행사하거나 주민의 대표를 선출해서 이들 의원을 통해서 입법을 할 수 있는 근거규정을 명확히 하고 있다. 이외에도 국회자문위안은 지방자치제도의 새로운 재설계를 위하여 창의적인 조항들이 다수 신설하고 있다. 그 중에는 제118조의 2에서 지방정부도 입법권을 가지고 그 관할 구역에 효력을 가지는 ‘법률’을 제정할 수 있다는 것이나, 지방정부는 지역특성을 반영하는 행정관리, 지방세, 주택, 교육, 환경, 경찰, 소방 등에 대해서 중앙정부의 법률과 달리 정할 수 있다고 하는 ‘대등성’을 명시하고 있다. 한편, 2018년의 대통령제안의 개헌안은 최소한 주민자치에 관한한 상당히 후퇴한 것으로 보인다. 즉 제121조에서 지방정부의 자치권은 주민으로부터 나온다라고 함으로써, 주민주권을 명시하고 있어 일견 주민자치권을 헌법으로 보장한 것으로 보인다. 그래서 대통령제안의 개헌안은 국회특위자문위안보다도 주민자치에 관한한 후퇴한 것으로 평가된다. 마지막으로 행정안전부의 자치분권로드맵안을 보면, 5대핵심과제중에서 풀뿌리주민자치를 강화하겠다고 명시하고 있다(행안부, 2018.2: 한국지방자치학회, 2018:23). 그리고 풀뿌리 주민자치를 강화하기 위한 정책수단으로 제시하고 있는 것이 첫째, 주민자치형 공공서비스 구축이고 둘째, 주민직접 참여제도 개선이다. 여기서 주민자치형 공공서비스 구축이란 지방자치의 최일선인 읍면동을 주민참여와 소통공간으로 혁신하는 것으로서 주민자치회의 역할을 확대하고, 읍면동 행정혁신을 추진하며, 다양한 마을모델을 발굴하여 주민을 위한 혁신읍면동을 오픈하고자 하는 것이라고 한다. 그런데 이것은 주민자치라기 보다는 행정관리를 보다 혁신적으로 하고, 주민들과의 소통과 참여를 강화하는 것에 불과한 것은 아닐까? 다음으로 주민직접 참여제도 개선도 그 내용을 보면, 지역 정책결정에 주민이 실질적으로 참여하도록 하기 위해 주민참여예산제도와 주민조례개폐청구권, 주민소환, 주민투표를 활성화시킨다고 한다.