지역고용정책은 청년실업 해소의 대안일 수 있는가 서울시 청년고용정책의 한계와 가능성

고용서비스인 일자리카페는 서울시 일자리정책담당관과 자치구가 주된 소관 부서이며, 대학, 공공기관, 민간 카페 등이 직접 운영기관이면서 서울시 일자리센터와 중간조직의 기관으로 전달체계가 연계되어 있었다. 이러한 다양한 제공 주체는 고용서비스 이용자의 접근성을 높이는 데 긍정적으로 작용할 수 있다. 한편 각 지역에 퍼져 있는 78개소에 대해 중구에 위치한 서울시 일자리센터가 컨트롤타워 역할을 하는 데 한계가 있어 보인다. 지역단위의 전달체계가 효율적으로 운영되기 위해서는, 자치구가 서울시 일자리정책과의 중간조직으로서 지역의 일자리카페를 관리하는 역할을 할 필요성이 있다. 창업지원 역시 강남, 강북과 청년창업 플러스센터라는 민간위탁 중간조직을 두고 운영되고 있었다. 이러한 창업지원 제공기관이 민간위탁으로 운영되고 있는 구조는 중앙정부와 큰 대별점을 보이고 있지 않으며 중앙정부가 가지는 한계를 그대로 보이고 있다. 특히나 창업이 성공적으로 유지되기 위해서는 창업자 특성에 맞는 다양화된 창업지원프로그램이 요구되는데, 현재 창업지원은 고용지원서비스와 유사한 창업을 지원하고 있어 사업 간에 차별성이 부족하다. 또한 사업추진체계의 분절화 문제를 가진다(서명길․박현숙, 2017). 셋째, 노동시장 정합성 측면에서 서울시 청년고용정책은 한계를 보이고 있었다. 서울시 청년고용정책 중 서울형 청년 뉴딜 일자리와 청년희망디딤돌 특화과정, 비진학 청년 위탁 직업훈련과정의 경우 서울시 노동시장 특수성이 반영되지 않는 한계를 보이고 있었다. 지역고용정책에서 직접일자리 창출과 직업능력개발 훈련은 노동시장의 수요와 공급을 고려가 핵심이다(OECD, 2013). 그럼에도 서울시 청년의 특수성이 부각되는 고학력 니트에 대한 고려와 기업 수요 파악을 기반으로 한 직접일자리 창출과 직업개발 훈련이 이루어지지 않고 있었다. 지역고용정책의 핵심이 지역의 특수성을 빠르고 정확하게 파악하여, 지역 맞춤형 고용정책을 시행하는 것이라고 볼 때, 이 부분에서 서울시 청년고용정책의 실효성에 대한 한계가 예상된다. 둘째, 교육과 노동시장 간의 괴리가 청년실업 문제를 심화시켰다는 관점이다. 즉 한국의 청년 실업률을 분석한 기존의 많은 연구들은 한국의 높은 교육수준이 노동시장과 부정합(mismatch)하기 때문에 청년 실업률이 상승한다고 주장한다. 이종각(2013)은 한국의 지나친 교육열은 진로의식이 없는 특정 직업군의 선호, 서열화된 직업, 서열화된 교육을 초래한다고 지적하였다. 이와 같은 지나친 교육열의는 고학력자의 공급과잉 및 대학정책의 왜곡화로 청년고용에 부정적 영향을 미친다는 것이다(임규홍, 2012). 위의 선행연구들의 검토를 통해 서울시 청년 노동시장이 가지는 문제의 원인으로 일자리 창출력 저하와 나쁜 일자리 확대와 높은 수준의 교육이 가지는 부정합성이 서울시 청년 노동시장의 전반적 침체를 가져왔다는 논의들로 요약될 수 있다. 그러나 2000년대부터 서울시의 청년 경제활동인구의 절대적 수적 감소가 나타났음 불구하고 청년실업 문제가 더 악화되고 있는 점과 서울시 30～34세 청년들의 실업 장기화에 대한 설명을 하기에 미흡하다. 서울시 청년고용정책의 전달체계는 서울시 일자리정책과가 주된 소관 부서이며, 중간관리 조직을 두고 사업 운영 전달체계와 연계하여 이루어지고 있었다. 특히 중앙정부가 중간지원조직을 ‘각 지방노동청’으로 둔 것과 달리 중간 지원조직을 정책대상 시민단체들로 두면서 매개체 역할을 정책당사자가 할 수 있도록 하였다는 것이 특징적이다. 다만, 정책 전반을 시행하는 직접 전달체계의 역할을 담당하는 사업전문 매니저와 본부 매니저를 비정규직으로 두어 사업의 연계성과 질을 악화시킬 가능성이 있으며, 질 낮은 공공 청년 일자리를 양산할 가능성이 있다고 판단된다. 직업훈련프로그램의 경우 서울시의 예산으로 운영되는 위탁기관인 서울시 기술교육원 4개 곳을 중간조직으로 두고 운영되고 있었다. 현재 서울시 기술교육원에 대해서는 ‘지역인적자원 개발’의 중간 역할의 강화가 요구되고 있다. 특히 지역 내에서 교육훈련기관으로서 역할뿐만 아니라 서울시의 예산으로 운영되는 만큼 서울지역의 경제, 산업과 연계된 직업훈련체계를 구축하는 역할이 강화되어야 한다고 제안된다(김수원․민주홍, 2017). 따라서 현재의 중앙정부가 직업훈련을 민간위탁으로 운영하는 형태와 같은 것이 아니라, 청년 노동자와 지역노동시장 민간수요 측면에서의 가교 역할이 요구된다. 넷째, 전달체계의 연계성에 있어서는 각 제도마다 차이를 보이고 있었는데, 두 가지 형태로 정리할 수 있다. 하나는 서울시와 중간관리조직-수행기관의 형태이고 다른 하나는 서울시-위탁수행기관이다. 이 모든 형태에서 주체는 서울시 일자리노동정책관이었다. 따라서 중앙정부의 산발적인 부처와는 상반되는 모습을 보이고 있었다. 즉 지역고용정책 전달체계의 연계성이 통합적이고 체계적일 수 있음을 보여준다. 다만, 서울시-위탁수행기관의 경우 중앙정부의 위탁형태와 유사한 모습을 보이고 있어 이를 보완할 필요가 있다. 본 연구의 분석 결과, 서울시 청년고용정책은 지역고용정책으로 한국의 청년노동시장 문제를 해결하는 데 있어 한계와 가능성을 모두 보여주었다고 할 수 있다. 먼저, 서울시 청년고용정책은 정책의 예산과 정책의 형성의 주체가 독립적이고 자율적으로 운영되고 있었다. 또한 전달체계에 있어서도 지역단위의 통합적 운영이 어느 정도 이루어지고 있어 지역고용정책의 실행에 있어 지역특수성에 빠르게 대응할 수 있는 가능성을 보여주었다. 반면 서울시 청년고용정책은 서울 지역 노동시장의 특수성과 수요와 공급을 정확히 판단하고 맞춤형 정책을 설계하지 못하는 한계를 가지고 있었다. 서울시 청년고용정책이 지역고용정책으로서 중앙정부의 청년고용정책이 가지는 한계를 극복하게 위해서는 노동시장의 수요와 공급을 명확히 파악하여 정책에 빠르게 반영시킬 필요가 있다. 이러한 개입은 현재의 공급 측면의 청년의 정책 수요를 파악하는 것뿐만 아니라 수요 측면에서 서울시 노동시장의 산업구조와 기업의 특성을 파악하여 적절한 인력 분배가 이루어질 수 있도록 추진되어야 한다. 특히, 서울형 청년 뉴딜일자리 영역과 청년 대상 희망 디딤돌 과정과 비진학 청년 위탁직업훈련은 전반적인 재검토가 필요하다. 더불어 서울시 청년고용정책은 전부 시 예산으로 충당하고 정책의 결정과정에 있어서 독자적으로 운영함에 따라 정책의 독립성과 자율성이 지역단위에서 지역고용정책을 실험 가능할 정도로 보장되었다고 평가될 수 있었다. 지역고용정책이 능동적으로 개발되고 효율적으로 운영되는 데 있어서 이러한 독립성과 자율성은 강조될 필요가 있다. 다만, 서울시의 경우 예산의 확대를 통해 서울시 청년고용정책이 서울시 청년 노동시장의 포괄성을 높일 수 있어야 할 것이다. 더불어 본 연구에서 살펴본 서울시 청년고용정책의 한계와 가능성이 모든 지역노동시장에 적용될 수 있는가에 대해서는 심도 있는 고려가 필요할 것이다. 앞서 설명한 것과 같이 지역고용정책은 복잡하고 다변화되는 지역노동시장 문제를 지역단위에서 파악하고 해결 가능한 대안을 제공하는 것이다. 그러므로 특정 지자체에서 성공하였다고 평가되는 청년고용정책도 각기 특성이 다른 16개 시도의 지역노동시장에 일괄적으로 실행하는 것 역시 한계를 가질 것이다. 따라서 지역 청년고용정책은 주체성과 독립성을 바탕으로, 지역 청년노동시장의 환경적 특수성을 먼저 정확히 진단하고 이에 정합하게 설계되어 실행되어 할 것으로 판단된다. 이를 위해서는 청년 지역고용정책이 산업과의 연계를 통해 일자리를 창출하는 것에서 그치는 것이 아니라 지역고용정책과 지역복지정책의 결합 형태의 접근방식이 필요하다. 지역고용정책과 지역복지정책의 결합은 지역 일자리와 산업만의 연계가 아닌 큰 틀에서 지역의 공간성과 돌봄, 주택, 보건과 같은 사회성을 연계함으로써 그 한계를 극복하는 대안이 될 수 있을 것이다. 이에 대한 구체적인 방안은 후속 연구를 통해 제시될 것이다.