해양경찰법 해설서

1950년 한국전쟁이 발발하고 1951년에는 미국과 일본이 평화조약을 체결함에 따라 맥아더 라인이 철폐될 것이라는 전망이 나오자 일본 어선들의 불법행위는 극에 달했다. 우리 해양의 천연자원과 어업자원 보호가 시급하게 되자, 정부는 1952년 1월 18일 ‘인접해양주권에 관한 대통령 선언’을 선포하고 60mile의 해역에 대해 대한민국의 주권선인 평화선을 설정했다. 이후 휴전상태인 1953년 8월 30일엔 북방한계선(NLL)을 정립했다. 그럼에도 일본 어선들은 전쟁직후 해상치안이 혼란한 틈을 타 우리 영해를 침범하여 무단으로 불법어로 행위를 일삼았다. 이에 이승만 대통령은 해군이 민간 어선을 직접 나포하는 것은 군 본연의 임무에서 벗어나므로 해양주권선 경비임무는 경찰이 담당하여 수행하라는 지시를 했다. 내무부 치안국 소속으로 창설된 해양경찰대는 1953년 12월 23일 부산항 해양경찰대 기지에서 발대식을 갖고 해양경찰 역사의 첫걸음을 내딛었다. 해양경찰의 역사에서 법률 수준의 조직법이 있었던 시기가 있었다. 1962년 4월 3일 해상치안 수요가 증가함에 따라 「해양경찰대설치법(법률1048호)」이 제정되면서 사법권이 강화되고 장비와 인력이 보강되었다. 이 법에서는 해양경찰대가 「어업자원보호법」에 의한 ‘관할수역 내의 범죄수사와 기타 해상에 있어서의 경찰에 관한 사무를 관장’하도록 규정하였는데, 이는 매우 큰 의미를 갖는다. 어업자원 보호 등에 한정하여 제한된 사법경찰권이 부여되었던 종전과는 달리, 어업자원 보호는 물론 간첩의 해상침투 방지, 밀수·밀항자 단속, 평화선상의 관할수역 경비와 조난선박의 구조, 항로표지의 보호 등 거의 모든 해상사법경찰권이 부여된 것이었다. 창설 이후 10년 가까이 열악한 시설과 장비를 가지고 소속 기관마저 오락가락하며 운영되던 해양경찰대가 「해양경찰대설치법」을 근거로 비로소 뿌리를 내리고 안정적으로 임무를 수행하는 계기가 되었다. 하지만 1973년 1월 15일 박정희 정부가 들어서면서, 「정부조직법」개정으로 「해양경찰대설치법」은 폐지되었고 해양경찰의 조직에 관한 규정은 대통령령으로 정하게 되었다. 해양경찰의 역할에 대한 기대감이 높아지던 1991년 5월 31일, 정부는 법률 제4369호로 「경찰법」을 제정하였다. 기존 내무부장관 소속의 해양경찰대는 경찰청장 소속의 해양경찰청으로 승격되고, 대통령령에 규정되어 있던 조직은 「경찰법」에 명시되었다. 해양경찰의 조직이 비록 「경찰법」 내에 근거를 두게 된 것이지만, 기존의 대통령령에서 「경찰법」이라고 하는 법률로 규정된 것에 의의가 있다. 한편, 「경찰법」에서는 경찰청장 소속 하에 해양경찰청을 두고, 해양경찰청 산하에는 해양 경찰서를 둔다고 규정함에 따라 해양경찰청은 경찰청의 소속 기관이 되었다. 해양경찰의 임무는 「경찰법」 제3조가 규정한 경찰의 직무, 즉 ‘국민의 생명·신체 및 재산의 보호와 범죄의 예방·진압 및 수사, 치안정보의 수집·작성 및 배포, 교통의 단속과 기타 공공의 안녕과 질서유지 등’을 그대로 따르게 되었다. 해양경찰은 창립 초기엔 영해경비와 어업자원보호 업무로 시작했지만, 이후에는 각종 해양재난으로부터 국민의 생명과 신체·재산을 보호하는 ‘수색·구조 및 안전’을 비롯해 ‘해양치안질서 유지’, 해양오염방제를 통한 ‘해양환경 보전’ 및 독도·이어도에 이르는 ‘해양 주권 수호’에 이르기까지 매우 다양한 영역으로 직무가 추가되어 왔다. 오늘날에는 육상에서는 존재하지 않는 국내 유일의 해양 종합 법집행기관으로서의 특수성을 가지고 있다. 그러나 미래 환경의 변화에 따라 해양이라는 특수한 공간적 상황에서 발생하는 각종 위험과 재난상황에 대응한 해양경찰의 직무 범위와 영역은 점차 확대되는 반면, 법제도적으로는 해양경찰의 직무를 충분히 반영하지 못한다는 지적과 우려가 계속되었다. 해양경찰이 직무를 수행할 수 있는 근거가 되는 「정부조직법」에는 ‘해양에서의 경찰 및 오염방제에 관한 사무’로만 규정되어 있어 직무범위의 한계를 명확히 알 수 없었다. 이렇듯 해양경찰의 직무 범위 규정은 법적인 측면에서 상당히 취약한 모습을 보였고, 이는 해양경찰의 직무수행의 정체성과 책임성, 국민의 예측가능성 확보에 심각한 훼손을 가져왔다. 1996년 「정부조직법」이 개정되면서 해양경찰청은 해양수산부 외청으로 출범하게 되었고, 기존 경찰청에서 분리되면서 해양경찰에 관한 규정도 「경찰법」에서 삭제되었다. 당시 개정된 「정부조직법」에서는 해양경찰의 직무를 ‘해양에서의 경찰 및 오염방제에 관한 사무’로만 규정하고 있어, 국가 공권력을 직접 행사하고 복잡하고 다양한 임무를 통해 해양안전을 책임지는 해양경찰의 직무에 대한 법적근거가 되기에는 부족한 상황이었다. 이에 2005년 ‘조직발전 T/F’를 구성하여 「해양경찰청법」 제정을 추진하였으나, 당시는 지방해양경찰청이 신설되기 전이었던 까닭에 조직체계가 미흡하다는 이유로 자체 중단되었다. 이후, 2007년 제17대 국회에서 한나라당 소속 이상배 의원이 「해양경찰청법」을 대표발의 하였으나, 법제처 등 관련부처에서 제정의 필요성이 부족하다는 등의 반대로 상임위 소위심사도 받지 못한 채 제17대 국회 임기만료로 폐기되었다. 2011년 제18대 국회에서도 한나라당 김을동 의원이 「해양경찰청법」을 재차 발의하였으나, 이 역시 국토해양부의 이견과 내부적인 반대의견으로 상임위 계류 중 제18대 국회 임기만료로 자동 폐기되었다. 「정부조직법」 제43조는 해양경찰의 직무에 대해 “해양에서의 경찰 및 오염방제에 관한 사무”라고 포괄적으로만 규정함으로써, 해양경찰의 직무를 구체적으로 파악할 수 없었다. 따라서 해양경찰의 직무수행 책임성이 부족해지고, 조직의 정체성이 모호해졌으며, 국민들 또한 해양경찰의 직무가 무엇인지 명확히 알기 어려웠다. 특히, 해양경찰은 국민의 기본권을 직접적으로 제한하는 공권력을 행사하는 기관일 뿐만 아니라, 「헌법」 제37조제2항에 규정된 “국민의 모든 자유와 권리는 법률로서 제한할 수 있다”는 법률유보원칙에 따라 작용, 조직, 구체적인 직무범위 등에 대해서도 법률상 근거가 필요하였다. 이에 본 법에서는 해양경찰이 실제 수행하는 복잡·다양한 직무를 누구나 알 수 있도록 구체적으로 규정하여 헌법상 법률유보의 원칙에 부합시키고 직무수행의 책임성 및 국민의 예측가능성도 확보하고자 하였다. 해양경찰의 직무는 「해양경비법」, 「수상에서의 수색·구조 등에 관한 법률」, 「수상레저안전법」, 「연안사고 예방에 관한 법률」 등 소관 개별 법률에 의하여 직접적인 법적 근거를 가지는 직무가 있는 반면에, 「해사안전법」, 「선박의 입항 및 출항 등에 관한 법률」, 「해양환경관리법」 등 다른 부처의 법률에 근거를 두고 수행하는 직무도 있다. 법치주의 원리란 ‘국가가 국민의 자유와 권리를 제한하거나 국민에게 새로운 의무를 부과하려고 할 때에는 반드시 의회가 제정한 법률에 의하거나 그에 근거가 있어야 한다’는 법에 의한 지배(Rule of Law)를 말한다. 이 원리는 원래 법률의 근거 없이는 행정권을 발동할 수 없음을 뜻하였으나, 한편으로는 개인의 자유와 권리를 제한하거나 침해하려면 반드시 법률로 정해야 한다는 ‘법률유보의 원칙’을 의미하기도 한다. 특히, 국민의 기본권을 제한하거나 침해하는 경찰권을 행사하는 경우에는 ‘법률유보의 원칙’에 따라 반드시 법률에 근거해야 하며, 그것이 바로 헌법정신에도 부합되는 것이다. 이에 따라 ‘국민의 신체와 자유에 직접적인 영향을 주는 기관’으로서 검찰청과 경찰청은 별도의 독립된 법률로 조직과 직무에 관하여 엄격하게 규정하고 있다. 해양경찰청 역시 검찰청, 경찰청과 같이 국민의 신체와 자유에 직접적인 영향을 줄 수 있는 일반사법경찰권을 가진 기관임에도 불구하고, 직무범위에 대한 명확한 법적 근거 없이 국민의 기본권을 제한하고 있다는 염려와, 국민의 법적 안정성·예측가능성을 담보하지 못한다는 우려가 함께 공존했었다.