정부 조직관리의 협업행정에 관한 연구

협업 참여자가 많아지고 기관 수준별 권한이 차이가 있을 경우에, 협업예산을 어떻게 편성･집행하고, 회계 및 책임을 어떻게 담보하는가도 중요하다. 물론, 창의적이고 적극적인 협업을 추진하기 위해서는 지나치게 경직적인 예산과정이나 회계 및 책임을 강조하기 보다는 협업예산의 자원배분의 효율성, 투명성, 자율성 제고의 측면을 고려해야 할 것이다. 정부 부처 간의 협업을 위해서 만든 태스크포스 팀에 예산을 직접 분배하기 위해 ｢국가재정법｣ 개정 여부를 두고 합의를 보지 못하는 것이 현실이다. 안전행정부는 개정의 필요성을 주장한 반면, 재정부는 국가재정의 근간을 담은 법을 개정할 수 없다는 입장이다. 이 때문에 현행 ｢국가재정법｣을 개정할 필요성이 제기되나 재정부는 “현행법 안에서 예산을 배분할 근거를 찾으면 된다.”는 입장이다. TF를 총리실 산하에 두거나 기금으로 예산을 배분하는 방법을 제안할 수 있다. 이러한 현실에서 적시성 있는 정책개발과 협업은 불가능한 현실이다. 공공부문에서 신뢰는 중앙정부와 지방자치단체, 중앙과 소속 및 산하기관, 지방자치단체 간, 지방자치단체와 소속 및 산하기관, 그리고 공공부문과 민간부문 간의 상호작용에서 필수적인 전제조건이라 할 수 있다. 공공부문은 계급과 계서제로 인해 계급으로 권위를 세우거나 명령적이고 지식적인 태도로 인해 신뢰를 깰 수 있는 가능성이 높다. 특히, 중앙정부가 지방자치단체와 협업을 할 경우, 상호 존중과 이해가 전제되지 않는다면, 불신을 넘어 적대감이 형성되어, 협업은 실패할 수밖에 없을 것이다. 조직에서 계급이나 직위 관례를 무시할 수 없지만, 상대방에 대한 존중, 이해, 예의가 전제되어야만 신뢰가 형성될 수 있다. 따라서 협업을 추진하기 위해서는 이러한 문제점을 깊이 인식하고 협업 참여구성원간 상호 존중과 이해를 토대로 신뢰를 쌓고 유지하고 결실을 맺어야 할 것이다. 연합정부는 부서주의(departmentalism), 편협한 비전, 그리고 수직적 칸막이와 대응적인 개념이다. 연합정부의 의도는 다양한 정책이 서로 해를 끼치는 상황을 제거하고, 빈약한 자원을 효과적으로 사용하고, 특수한 정책 분야에서 상이한 이해관계자가 함께 하여 시너지를 내기 위해서, 그리고 분절화된 서비스 접근보다는 빈틈없는 서비스를 제공하기 위해서 수평적 수직적 조정을 달성하려는 것이다. “정부의 상이한 부문 간의 업무를 조정하는 것은 정부 자체만큼이나 오래되었다. 영국 내각(Whitehall)의 분립된 성격을 극복하려는 노력은 오래 되었지만 여전히 해결되지 않고 있다. 정부의 어느 부처 혼자서 직면한 도전을 혼자서 해결할 수 없는 현실이다” 영국 정부도 부처별로 칸막이가 형성되어 정보 교류가 어렵고 업무협조가 어려운 상황에서 글로벌 난제나 국민의 행정수요를 해결하기 어려운 정부운영의 현실인 것으로 판단된다. 특히, NPM의 산실이라 할 수 있는 영국 정부가 연계 정부를 내세우는 것은 그만큼 NPM의 부작용이 컸다는 의미라 할 수 있다. 즉, NPM으로 인한 부처별 치열한 경쟁의 결과 다수부처 관련된 업무를 해결하는데 장애요인으로 작용한 것이라 볼 수 있다. 이렇게 되면 단기적이고 일회성의 협업보다는 중장기 시차를 고려한 구조적인 협업과제를 추진할 수 있다. 각 부처들은 다수부처 관련 과제가 발생할 경우, 서로 공공목적을 정립하고 협업조직을 만들어 협업통합예산에 예산배정계획을 내고 신청･결정과정을 거쳐 협업예산을 확보하여 과제를 수행할 수 있다. 이렇게 되면, 정부 전체적인 차원에서 협업의 과제나 내용･과정･결과를 관리할 수 있다. 또한 각 부처들이 협업에 참여하는 빈도, 규모, 성과 등을 중앙행정기관 평가, 지방자치단체 평가 등에 활용한다면 거시적･체계적･효율적으로 협업을 뒷받침할 수 있을 것이다. 미시적 차원에서 현실적으로 협업을 뒷받침하기 위해서는 맞춤형 협업지원을 위해 정원 중 10% 이상 일정비율을 유관부처 핵심 보직 간 교류와 함께 탄력적인 예산편성･집행, 우수 협업 부처에 예산상 인센티브를 부여하는 대안을 제시할 수 있다. 부처간 협업을 통해 유사중복 사업예산을 절감하면 해당 협업조직에 절감 예산에 대한 사용권을 주고 협업에 기여한 공무원에게 예산 성과급을 제공할 필요가 있다. 충청북도 청주시가 추진하는 협업 사례는 ‘다수부서 협력사업 처리지침’을 제정하여 부서 간 협업을 유도하고, 자체 전산시스템인 굿모닝시스템에 ‘협업과제방’을 개설하여 모든 협력사업에 대한 현황을 관리하고 있다. 지방자치단체 내부 조직에서 협업을 도출하기 위한 청주시의 노력은 각자 자기 부서의 업무만을 최우선시 하고 다른 구성원이나 조직에 대해서는 ‘I don’t care’ 하는 일하는 방식에서 탈피하는데 좋은 사례가 될 수 있다. 청주시에서도 해마다 수많은 사업에 대해 계획을 세우고 방대한 예산을 투입해 추진하고 있지만 한 개 주관부서에서 단독적으로 추진하여 목표를 달성하기 보다는 조직 내 여러 부서의 협조나 협의가 수반되거나 다른 부서의 정보를 필요로 하는 경우가 더 많다. 그러나 부서 간 협조의 필요성에 대해 알고는 있지만 아직까지도 부서목표 중심의 사고방식에서 벗어나지 못해 효과적인 정책결정이나 사업목표 달성에 도달하지 못하는 등 비효율적이고 예산 낭비적인 사례가 비일비재하다. 첫째, 협업을 활성화하기 위해서는 협업의 공동목적을 합의해야 한다. 공공부문에서 협업의 목적을 달성하기 위한 목표는 상위목표와 하위목표, 공식적 목표와 실질적 목표, 무형적 목표와 유형적 목표, 복수목표와 단일목표, 치료적 목표와 창의적 목표를 세분화하고 체계화할 수 있다. 협업을 추진할 경우에 이러한 다차원적인 협업 목표를 고려하여 목적을 정립하는 것이 보다 소망성과 실현가능성을 높일 것이다. 둘째, 협업을 활성화하기 위해서는 (비)공식적 의사소통을 강화시켜야 한다. 협업적 리더십은 조직 내부 또는 각 조직간의 관계와 관계를 연결하는 다양한 소시오메트리를 파악하고 의사소통의 접점을 연계시켜 원활한 소통구조를 정립할 필요가 있다. 그리고 협업 참여자간 상호존중과 이해를 바탕으로 신뢰를 쌓고, 부득이하게 발생하는 갈등은 공식적인 해결에 앞서 비공식적인 의사소통으로 접근하여 갈등을 완화하고 해결하는 접근을 취할 필요가 있다. ‘구슬도 꿰어야 보배다’라는 속담처럼 협업 참여자들을 조율할 수 있는 오케스트라의 지휘자가 필요하다. 협업 참여자가 구슬이라면, 이를 꿰어서 보배로 만드는 것이 바로 협업 조정자(coordinator) 혹은 컨트롤타워라 할 수 있다. 협업 컨트롤타워는 협업의 시작, 과정, 결과, 사후 까지 모두 협업 참여자들과 함께 하는 동반자이자, 조정을 하는 역할을 맡는다. 우리는 세월호 참사를 통해서 협업 행위자들에 대한 콘트롤타워의 중요성을 여실히 목격하였다. 해양수산부의 해양사고(선박) 위기관리 실무메뉴얼에서 관련 기관을 보면, 국가안보실(위기관리센터), 국무총리실, 해양수산부, 안전행정부, 소방방재청, 해양경찰청, 한국선급선박안전기술공단, 해양환경관리공단, 항만공사가 각자의 역할을 맡고 있다.