비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 ‘탈법고용’을 중심으로

지위판정 조사원을 통한 HMRC의 노무제공자성 판단 시스템은 세금 및 사회보험료 부과 기준 설정을 위한 것으로, 이미 존재하고 있는 위장자영업자에 대한 효과적인 제재 수단이 되지 못한다. 이에 따라 HMRC에서는 세무조사를 통하여 위장자영업자를 적발하기 위하여 노력하고 있다. 일반적으로 HMRC의 세무조사는 세금 확인, 세무조사, HMRC 준수도 점검(HMRC compliance checks) 등 다양한 명칭으로 불리는데, 이는 세무 조사가 다양한 방식으로 혹은 다양한 차원에서 이루어지기 때문이다. HMRC는 약 12,000명의 세무조사 전문 요원을 두고 있으며, 이러한 인적 자원을 바탕으로 정기 세무조사와 특별 세무조사를 실시하고 있다. 이 가운데 위장자영업자 문제는 주로 특별 세무조사에서 문제 되는데, 특별 세무조사에서는 HMRC 지역 준수도 평가(HMRC Local Compliance), HMRC 지역 준수도 및 조세탈루 점검(HMRC Local Complince Fraud), 수시 탈세 점검(the inspection on Code of Practice 9), 소득세 조사(Income Tax Investigations) 등이 있다. 위장자영업자가 근로자성에 관한 법 해석적인 측면에서 접근되어야 함에 반해, 현금고용 문제는 현실적으로 발생하고 있는 현금고용을 어떻게 규제할 것인지에 관한 문제, 즉 관리 감독의 문제라고 할 수 있다. 근로의 종류에 관계없이 근로자(노무제공자 포함)의 근로 개시 시점에 사용자는 HMRC에 신고하여야 한다. 근로계약은 반드시 서면으로 작성되어야 하는 것은 아니지만(고용권법 제230조 제1항), 일단 고용이 개시되면 사용자는 세부적인 근로조건을 서면으로 근로자에게 교부하여야 하며(고용권법 제1조 제1항 및 제2항), 이와 동시에 HMRC에 주급 등의 사항을 등록하여야 한다(2008년 사회보험료법 제4조 제1항). 또한 근로관계 중 근로조건의 변경이 있는 경우 그 전후 사항을 근로자에게 교부함(고용권법 제4조 제1항)과 동시에, 임금에 대한 변경 사항은 HMRC에 보고하여야 한다(2008년 사회보험료법 제4조 제2항). 근로 개시 시점에 사용자가 HMRC에 등록하여야 하는 사항은 임금 명세서(payslips) 및 근로자의 사회보험번호가 포함된 고용개시 확인서(HMRC P40)이다. 이에 더하여 최근에는 HMRC와 정보 공유를 통해 근로감독기관인 보건안전청과 지방자치단체에서도 현금고용을 중심으로 탈법고용의 적발과 단속이 이루어지고 있다. 보건안전청은 통상적인 근로 감독기관이 존재하지 않는 영국에서 가장 포괄적인 사업장 감독권을 갖고 있는 기구이며, 지방자치단체는 중소 규모 사업장 및 지방자치 단체 관할의 일반적인 감시 감독을 하는 권한을 가지고 있기 때문에, 이들 기관의 탈법고용 적발은 HMRC의 조사에서 발견하지 못하는 미흡한 부분을 보완할 수 있는 기능을 수행할 수 있다. 이처럼 보건안전청이나 지방자치단체에 탈법고용을 적발할 수 있는 권한을 부여하고 있는 것은 탈법고용이 단순히 세금 및 사회보험료를 탈루하는 것에 그치지 않고, 산업안전상 이루어지는 국가의 급여를 받지 못해서 근로자의 산업안전상 보호가 이루어지지 못하거나, 소득의 은폐로 사회급여 부정수급의 주요한 원인으로 작용하기 때문이다. 하지만 HMRC의 특별 세무조사만으로 현금고용을 적발하기에는 한계가 있으며, 더욱이 현금고용이 발생하는 주된 대상이 일용직, 저소득층 등 사회적 보호가 필요한 계층(근로자 측면)이나 10인 미만의 영세사업장(사용자 측면)에 집중되어 있기 때문에 이들에 대한 집중적인 특별 세무 조사가 우선적으로 이루어져야 하는지에 관해서도 논란의 여지가 있다. 그리고 탈법고용과 위법고용이 겹쳐지는 영역에 있어서는 어떠한 관계당국이 이를 관리 감독할 것인지도 명확하지 않으며, 실질적으로 발생하고 있는 현금고용과 유사한 형태라고 하더라도 그 단속의 법적 근거가 명확하지 않은 경우도 있다. 이 밖에 탈법고용인 현금고용이 사회적이며 재분배적인 이유에서 발생하기도 하는 등 긍정적인 측면이 존재하기 때문에, 이를 엄격한 단속만으로 해결하는 것이 옳은지에 관해서도 다양한 의견들이 제시되고 있다. 이러한 문제점 때문에 실제로 2013～14 회계연도 개시 시점에서 HMRC 가 중소규모 사업장(50인 미만)을 중심으로 원천징수 위반(PAYE fraud)에 대한 전수조사(특별 세무조사)를 하겠다고 발표한 이후, 이에 대한 형평성 등의 문제가 지속적으로 제기되면서 부정적 여론이 형성되어 특별 세무조사를 실시하지 못한 사례도 발생하였다. 따라서 지방자치단체는 현금고용을 적발한 경우 과징금, 사회보장급여 회수 및 권한 박탈, 사유재산 압류 및 몰수(confiscation of homes and possessions) 등의 조치를 취할 수 있으며, 이러한 조치에 불응하거나 죄질이 특히 나쁜 경우에 형사 기소를 할 수 있다. 이처럼 지방자치단체의 사회보장급여 부정수급 조사를 통한 현금고용의 적발 방식은 중앙부처인 HMRC나 DWP의 조사보다 강력한 제재를 바탕으로 효과적인 성과를 얻을 가능성이 높다. 그러나 지방자치단체의 사회보장급여 부정수급 조사는 현금고용의 일방 당사자, 즉 근로자를 주로 대상으로 하고 있기 때문에 사용자의 요인으로 발생하는 현금고용을 제재하는 데에는 적합하지 않다. 그러므로 이러한 조사들은 HMRC의 세무조사와 병행하여 상호 보완적으로 이루어져야 그 효과가 극대화될 수 있을 것이다. 영국은 탈법고용에 관한 법적 정의가 존재하지 않으며, 탈법고용 문제를 정책적으로 해결하고자 한 역사가 길지 않다. 탈법고용으로부터 야기 되는 세금 탈루 및 사회보험료 누락이 가져오는 국가 재정상의 위험성은 과거부터 지속적으로 제기되어 왔지만, 이를 해결할 수 있는 제도적 기반이 마련되지 않았기 때문에 탈법고용에 대한 정책적 대응이 이루어지지 않았었다. 하지만 최근 세금 및 사회보험료 징수 체계가 HMRC로 일원화된 이후, 탈법고용을 효과적으로 해결하기 위한 방안들에 관한 논의들이 이루어지고 있으며, 그 가운데 일부는 정책에 반영되고 있다. 비록 영국의 탈법고용 정책이 초기 단계로서 탈법고용 적발을 중심으로 하는 억제법에 초점이 맞추어져 있지만, 고용 형태의 결정을 사적 자치의 영역으로 보고 이에 대한 제한을 가하지 않아 왔던 과거의 경험에 비추어보면, 탈법고용을 정책적으로 해결하기 위한 현재의 입장은 진일보한 것이라고 평가할 수 있을 것이다. 앞서 살펴본 영국의 탈법고용 해결 시스템 중 특징적인 사항들을 요약해 보면 다음과 같다. 우선 영국의 탈법고용 문제에 대한 정책적 대응은 HMRC를 중심으로 이루어져 왔다. 2000년대 이전까지 영국에서 탈법고용에 대한 정책적 대응을 하지 못했던 가장 큰 이유는 세법 및 사회보험법의 내용이 복잡할 뿐만 아니라 이에 대한 징수 체계가 다원화되어 있었기 때문이다. 이러한 문제점을 해결하기 위해 소득세를 개편하여 세제를 정비하고 HMRC를 통해 세금 및 사회보험료 징수를 일원화한 것은 탈법고용에 대한 정책적 대응의 전환점이었다고 할 수 있다. 이후 HMRC는 PAYE라고 하는 원천 징수 시스템을 고용 영역 이외에도 확대하고, 세법 및 사회보험법상의 신고 의무를 강화하는 한편, 세금과 사회보장급여를 연계하여 처리하는 NPS 전산 시스템을 도입하여 HMRC와 사회보장급여를 책임지는 중앙부처 및 지방자치단체를 통한 감시 감독 시스템이 가능하도록 하였다.