PAYGO제도 도입을 위한 국회 의사절차 개선 방안 및 재정 건전성 제고를 위한 효과적 대안

한편, 가장 최근의 영국정부의 재정개혁을 대표하는 입법적 노력은 2011년 예산책임과 국가감사에 관한 법률의 제정이다. 앞에서 언급한 것처럼 2010년 등장한 보수당연립정부는 이전의 노동당 정부에 비하여 정부부채와 의무지출을 줄여서 재정건전성을 향상시키는데 초점을 둔 재정정책을 도입하기로 하였다. 이를 위한 제도적 개혁의 내용 중 주요한 부분을 살펴보면 다음과 같다. 먼저 재정예측 및 재정성과에 대한 객관적인 평가를 위항 권한의 독립성이 보장된 조직인 예산책임국(Office for Budget Responsibility, OBR)을 신설하여 재정관리의 권한을 부여하였다. 예산책임국(Office for Budget Responsibility)은 정부재정의 지속가능성을 평가하고, 이에 대하여 의회에 보고하는 기능을 수행하는데, 법적 실체는 감사원과 마찬가지로 독립된 법인(body corporate)이며, 행정조직법상으로도 부처가 아닌 집행을 위한 독립기구(Executive Nondepartmental Public Bodies)의 형태를 갖는다. 2010년의 보수당연립정부의 지출계획서는 전 노동당 정부의 지출계획서보다 더 긴 기간인 4년으로 설정되어 있으며 주요 연간관리지출들도 지출계획서에서 검토하는 대상으로 포함되어 있다는 점이 그 특징이다. 2010년 지출계획서는 대규모 복지예산의 삭감과 공공분야 인력 감축 등을 중심으로 재정건전화를 위한 지출삭감안은 포함하였다. 중기재정계획에서는 경제성장, 교육 등을 통한 공정성의 향상, 공공서비스 개혁, 안보 및 국방과 몇 가지 정책개혁 등을 우선순위로 두고 있다. 재정감축의 내용을 보면, 감축목표를 세우는데 있어서 정부지출이 부처별 지출상한(Departmental Expenditure Limits: DEL)과 연간관리지출(Annually Managed Expenditure: AME)로 나뉘며 전자에 대해서는 부처별로 상한액을 정하고, 후자에 대해서는 지출항목별로 상한액을 정한다. 전자는 부처의 사업비 성격의 지출로서 총액에 대비하여 0.6~1.2% 정도의 유보액을 포함하고 있다. 이를 포함한 예산집행규칙에는 3가지 주요 규칙으로서 조정 가능한 적자목표, 재량지출한도 그리고 수입지출균형인 Paygo 규칙인 것이다. 그램-루드만-홀링스 법이 적자목표를 고정시킨 반면, 예산집행규칙은 적자나 흑자에 대하여 현재의 경제와 예산상황에 비추어 매년 조정을 허용한다. 그러나 최고한도가 없다는 것이 연방예산에 있어 어떤 일도 가능한 의미의 허용은 아니다. 이는 통제의 초점이 예산총액에 영향을 미치는 지출과 수입의 결정으로 이동한 것이다. 이 중에서도 Paygo 규칙은 직접지출을 증가시키거나 수입을 감소시키는 새로운 입법을 할 때는 반드시 수입증가나 직접지출감소로 상쇄되어 적자가 증가하지 않거나 흑자가 감소하지 않아야 된다고 규정하고 있다(현성수 외, 2005, p.78-79). 설정된 지출한도를 준수하기 위하여 총액수치를 기준으로 대략 4년간 19%의 지출삭감을 목표로 하고 있지만, 지출계획서 이전에 다른 경로를 통하여 이루어진 결정을 반영하여 행정자치부(Department for Communities and Local Government)의 지역사회 관련 예산은 51%, 지방자치단체 관련 27%가 삭감되었으며, 환경, 식품, 농촌에 관련된 예산 역시 29% 삭감, 경제혁신 기술에 대해서는 25% 삭감을 예정하고 있다. AME 지출에 있어서는 2014년-2015년 회계연도가 끝나는 시점까지 105억 파운드의 절감이 목표인데, 거의 대부분의 절감은 사회보장부분(social security)에서 이루어지며, 그런데 주의할 것은, 평균적으로 큰 폭인 재정삭감에도 불구하고, 모든 정부부처 또는 사업영역에 있어서 일괄삭감과는 거리가 멀다. 즉, 공공의료와 학교 예산은 매년 실질적 인상을 계획하고 있으며 교육에 있어서 불리한 조건을 가지고 있는 아동에 대한 추가적 지원, 기초연금 수급개시 연령의 인상, 해외원조지출규모의 유지(국민총소득의 0.7%) 등을 유지할 것을 포함하고 있다. 이 법의 시행에 따른 실질적인 재정감축 노력으로는 일부부처 예산 추가삭감과 공무원 신규채용 동결, 과거 노동당 지출계획 검토와 국방, 교통관련 프로젝트의 취소, 보류 등을 추진하였으며, 은행세의 도입과 더불어 연금면세범위의 축소 등을 통하여 사실상 의무지출로 인한 재정의 부담을 완화시키는 조치를 취하였다. 그 외에 이 법에 따르면, 감사원장 임명에 대하여 야당의 권한을 강화하여 범정당적 의사결정에 의하여 감사원장이 임명되어야 함을 규정하며, 또한 조직구조상 별도의 법인을 설립하여 감사원을 운영하도록 함으로써 감사원의 정치적, 행정적 독립성을 강조한다. 지금까지 살펴 본 영국의 지출계획서는 지난 10여 년간 정치적 쟁점이 되어온 지출삭감과 이를 통한 자원의 재분배만을 추구하는 것이 아니라 정부기능의 재조정과 정책적 우선순위에 대한 면밀한 검토, 목표와 수단의 최적화 등을 포함하고 있다. 이를 위하여 지출계획서는 국방, 사회보장, 교육, 공공기관의 관리비용분야 등 다양한 분야를 포괄하고 있으며, 지출계획심사는 예산의 증액과 삭감을 통하여 실질적으로 정부기능의 조정을 추구하여 조직개편에 준하는 효과를 거두는 정치적 의사결정 역시 포함하고 있다. 결국 지출계획심사의 경우, 총괄적으로 정부의 역할과 정부기능의 범위를 재평가하고, 지출이 소요된 활동들이 경제적으로 유용한 가치를 제공하고 공익에 기여하는지를 측정하여 정책의 우선 기준을 정하여 정부활동의 성과를 높이는 것이 그 주된 목적이라 할 수 있다. 따라서 지출계획심사는 정부기능의 재평가와 사업의 우선순위의 평가에 기초하여 (최대한의 사회적 편익을 생산하도록) 제한된 예산의 합리적 배분이 가능하게 한다. 즉, 지출계획심사에서 이루어진 제한된 재원의 합리적 배분은 단순히 전면삭감에 의하여 예산제약에 맞게 지출하게끔 하는 방식이 가져올 수 있는 부작용-필수적 수요에 대한 외면이나 높은 공익가치의 포기-을 최소화하면서 정부사업과 활동의 최적조합을 찾아서 같은 한정된 예산자원으로 보다 더 높은 공익가치의 총합을 가져올 수 있다. 한편, 대부분의 경우 지출계획심사과정에서 정책의 우선순위는 정부 각 부처가 자율적으로 자신들의 전략사업을 평가하여 결정하며, 이는 지출계획심사과정에서 공익에의 기여정도와 경제적 편익의 산출정도에 근거하여 평가된다. 이러한 심사결과는 재정당국과 해당 부처 사이의 협의에 의하여 각 부처 또는 사업별로 예산을 배정하게 될 때 중요한 정보로서 활용된다. 따라서 지출계획심사제도는 Top Down 접근방법인 총액자율예산제도의 방법으로 유용할 것으로 기대할 수 있다. 네 번째, 재정의 재배분에 있어서 중요한 정부기능의 재평가는 몇 가지 근본적인 질문에 기초하여 이루어지고 있다. 즉, 정부의 재정적 예측에 기초하여 판단할 때 정부서비스의 범위가 유지가능 수준인가 만약 그렇지 못하다면 어떤 요소를 포기하여야 하는가? 사적 영역 비영리영역, 지방정부 또는 광역정부, 정부와 다른 주체의 공동생산에 의하여 정부사업을 추진할 방법은 없는가? (이탈리아 정부의 지출심사제도에서 보듯이) 정부의 활동-예를 들어 소비지출-이 보다 효율적이며 낮은 가격에 의하여 이루어지고 있는가? 등이 정부기능의 재평가 과정에서 중요한 판단 요소가 된다.