공기업 경영실적평가 운영현황 분석

공공기관 경영편람 등에서 밝히고 있는 공공기관 경영실적평가제도의 목적은 ‘공공기관의 공공성 및 경영효율성을 높이고, 경영개선이 필요한 사항에 대해 전문적인 컨설팅을 제공함으로써 궁극적으로 대국민서비스를 개선’하는데 있다. 이 목적을 달성하기 위해서 평가지표는 공공성, 효율성, 경영개선 사항에 대한 전문적인 컨설팅 등의 내용을 적정하게 반영해야 한다. 현재 기획재정부는 공공기관 경영실적편람에서는 주요사업과 경영관리를 종합적으로 평가하고 있으며, 그 외에도 경영실적평가 결과에 대한 개선여부 등을 평가하고 있다. 이하에서는 주요 공기업의 실제 경영실적평가결과 사례를 바탕으로 공기업의 평가등급 결정에 미치는 주요 평가지표가 무엇인지와 평가지표와 관련된 문제점에 대해 평가하고자 한다. 공운법과 경영평가편람에 따르면 공공기관 경영실적평가는 공기업과 준정부기관의 자율적 책임경영체제를 구축하기 위해 사전적 관여를 최소화하고 공기업과 준정부기관에 자율성을 보장하는 가운데 평가를 실시하고 그 결과를 임원인사 및 직원의 성과급과 연계함으로써 공공기관의 경영효율성 및 책임경영을 유도하려는 제도이다 정부는 공공기관 경영실적평가제도를 1984년에 도입하였으며, 30여년이 넘는 기간동안 운영해오면서 제도적 개선노력을 기울여 왔다. 1984년에 24개 정부투자기관을 대상으로 평가를 시작하였으며, 기관평가의 일종으로서 정부투자기관 경영평가제도가 도입된 이후 1990년대 후반 들어 중앙부처, 지방자치단체, 정부산하기관, 책임운영기관, 정부출연연구기관 등 모든 공공기관으로 기관평가제도가 확대되었다. 이후 정부는 1999년에 사장평가제도를 도입하였고, 2004년에는 88개 정부산하기관에 대해 경영평가를 도입하였다. 한편, 2007년 ｢공공기관의 운영에 관한 법률｣이 제정되고 시행됨으로써 그동안 ｢정부투자기관관리기본법｣과 ｢정부산하기관관리기본법｣ 의해 시행되던 ‘정부투자기관 경영평가’와 ‘정부산하기관 경영평가’가 공공기관 경영평가 제도로 일원화되었다. 1984년에 정부가 공공기관 평가제도를 도입한 이유는 공기업에 경영자율성을 부여하고 책임경영체제를 확립해서 경영능률을 높이기 위해서이다. 제도 도입 당시 정부는 예산편성, 인사, 사업계획 등 경영전반을 공기업이 자율적으로 하도록 하고 주무부처의 일상적인 감독도 줄여나갔다. 이렇게 경영을 자율화하되 정부정책에 따른 경영목표를 부여하여 이를 달성케 하고, 경영 전반에 대한 성과를 사후에 평가하여 상여금을 차등화하고 기관장의 책임을 묻도록 하는 책임경영체제를 구축하도록 하였다. 그리고 2007년에 제정된 「공공기관의 운영에 관한 법률」은 기존의 공공기관 관리체계의 문제점을 해소하고, 특히 공공기관의 책임성과 자율성 확보를 법 제정의 기본적인 목적으로 제시하고 있다. ｢공공기관의 운영에 관한 법률｣ 제1조(목적)에서는 공공기관의 자율경영 및 책임경영체제의 확립을 통한 공공기관의 대국민 서비스 증진에 기여하는 것을 목적으로 하고 있고, 제3조에서 정부는 공공기관의 책임경영체제를 확립하기 위하여 공공기관의 자율적 운영을 보장하여야 한다고 규정하고 있다. 공운법 제정 이전에는 정부투자기관의 자율･책임경영체제에 관한 기본사항을 규정한 법률인 ｢정부투자기관관리기본법｣이 1984년 3월에 시행되어 정부투자기관에 적용되었다. 이후 2003년 12월에는 유사한 취지의 ｢정부산하기관관리기본법｣이 제정되어 정부산하기관에게 적용되었으며, 2007년 1월 ｢공공기관의 운영에 관한 법률｣이 제정되어 2007년 4월에 시행되면서 현재의 공공기관 경영평가제도가 시행되었다. 공공기관 경영실적 평가는 ｢공공기관의 운영에 관한 법률｣ 제4장 제5절에 명시되어 있다. 동 법 제46조와 제47조에서는 기관장의 경영목표 수립 및 경영실적 보고 의무를 명시하고 있으며 제48조에서는 경영실적평가의 구체적인 범위와 운영방식을 제시하였다. 또한 ｢동 법 시행령｣ 제27조에서는 경영실적 평가의 운영을 위한 편람 작성을, 제28조에서는 평가 실행을 위한 경영평가단의 구성 및 운영 방식을 제시하고 있다. 공공기관 경영실적평가제도가 공공기관의 생산성향상에 기여하였는가에 대해서는 여러 분석이 있는데, 경영실적평가제도 도입이 관리업무비율, 인건비비율, 금융비용율, 인원증감률 등을 감소시켜 성과관리에 긍정적 영향을 미쳤다는 실증연구도 있으며, 공기업 패널데이터를 구축하여 분석한 연구에서도 제도 도입 이후 공기업의 수익성이 개선되었다는 분석도 있다. 반면, 공기업 평가가 주요사업과 경영관리에서 유의미한 개선을 이끌어내지 못했으므로 각 평가지표에 대한 조정이 필요하다는 분석 결과도 있다. 이러한 여러 연구에도 불구하고 그동안 경영실적평가제도가 공공기관에 경영혁신 압력을 주어 공공기관의 효율성과 생산성 향상에 긍정적 역할을 하였다는 점은 부정할 수 없을 것이다. 특히, 최근 국가 채무규모가 크게 문제가 된 상황에서 공공기관 부채관리에 대한 필요성이 높아지고 과도한 복리후생 등 방만경영이 문제가 되자, 공공기관 정상화계획의 일환으로 ‘중장기 재무관리계획 이행실적’과 ‘방만경영 개선’ 등을 평가지표에 포함시킴으로써 공공기관의 부채비율을 낮추고 과도한 복리후생제도를 개선하는 등의 긍정적 효과도 있었다. 2007년 10월 공운법 개정에 따른 24개 공기업과 77개 준정부기관의 거버넌스 변화에 대한 평가에 따르면, 개정법률이 공운법이 추구하는 경영의 자율성을 강화하기보다는 경영책임성을 강화하는데 더 기여할 것으로 조사되었다. 법 개정 이후 7년여 경과된 시점에서 공공기관 종사자 및 전문가들을 대상으로 경영평가에 관한 인식과 문제점 그리고 그 개선방안에 대한 의견을 살펴보면, 첫째, 경영평가에 대한 전반적인 평가로서, 공공기관 종사자들은 경영평가가 투명경영＞책임경영＞자율경영의 순으로, 전문가들은 책임경영＞투명경영＞자율경영 순으로 도움이 되었다고 보고 있다. 그리고 전문가들이 공공기관 종사자들보다 경영평가가 책임경영, 자율경영, 투명경영에 도움이 되었다는 것에 상대적으로 높게 평가하고 있으나, 양 그룹 모두 자율경영보다는 투명성과 책임성 제고에 도움이 된다는 인식이 높은 것으로 나타났다. 한편, 공공기관의 직원들은 현 정부가 지향하는 공공기관 관리정책의 방향성으로 효율성과 공정성을 들고 있고 자율성이 가장 취약하다고 보고 있다. 공공기관 경영실적평가는 3년에 걸쳐 연속적으로 준비․수행되는 업무로 아래 그림처럼 경영실적 평가편람작성, 사업수행, 평가실시의 과정으로 설계되어 있다. 예를 들어 2015년회계연도 공공기관의 경영실적은 2014년 말에 작성된 평가편람에 의해 2016년에 평가된다. 평가 실시 과정에서 공기업･준정부기관은 공운법 제47조에 따라 매 연도 3월 20일까지 전년도의 경영실적에 대한 보고서를 작성하여 기획재정부장관과 주무기관의 장에게 제출하여야 한다. 각 기관은 경영실적보고서 중 계량지표 관련 실적에 대해서는 해당 계량실적에 대해 공운법 제43조에 따라 선정된 회계법인 또는 감사(감사위원회)로 하여금 그 정확성에 대한 확인을 받아 기획재정부에 제출한다. 기획재정부장관 또는 경영평가단장은 공기업, 준정부기관이 제출한 실적보고서 및 관련 자료를 기초로 하여 공기업, 준정부기관의 경영실적을 평가하며, 필요한 경우 현장방문, 공기업･준정부기관 임직원의 인터뷰 등을 할 수 있으며, 필요한 경우에는 세부평가내용에 대한 구체적인 사항 등을 정할 수 있다.