통일과 법률제29호

더불어 평화체제 구축 혹은 평화협정 체결은 ‘선 평화체제 기반조성 후 평화체제 전환’의 구도 하에 추진되어야 한다. 즉, 먼저 평화체제 전환을 위한 여건(기반)을 충분히 조성하고, 이를 통해 점진적이고 단계적으로 접근해 나가야 한다. 특히 평화협정 체결과 같은 제도적 평화의 수립 설정은 ‘실질적 평화’가 달성되었음을 최종적으로 확인하는 조치로서 실시하는 것이 적절하다. 충분한 조건의 성취가 없는 상황에서 무리하게 한반도 평화구축 문제에 접근하는 것은 생명을 걸고 도박을 거는 것과 같이 위험한 일이라고 하겠다. 요컨대, 평화협정 체결의 문제는 ‘제도’나 ‘방안’의 문제가 아니라 ‘의지’와 ‘신뢰’의 문제인 것이다. 달리 말해서 ‘제도적 평화’가 아니라 ‘평화의지’와 ‘신뢰’가 확인되는 ‘실질적 평화’의 차원에서 접근하고 해결을 추구해야 한다. 또한 합의 생산이 능사가 아니라 남북한이 이미 생산한 기존의 합의를 지키고 준수하는 것에서 출발해야 한다. 이와 관련해서 평화협정이라는 거대담론보다는 작은 평화/불가침 관련 합의의 실천이 중요하다고 할 것이다. 한반도 평화체제 구축은 전술한 바와 같이 평화협정과 같은 문건에 매달리기보다는 한반도 평화레짐 혹은 ‘실질적 평화상태' 구현의 관점에서 접근하고 추진하는 것이 타당하다. 즉, 과정과 체제형성을 중시해야 한다. 이러한 맥락에서 평화협정이 체결되기 위해서는 남북기본합의서, 화해 불가침 교류협력 등 3개 분야 부속합의서, 6.15 공동선언과 10.4 정상선언, 1차 총리회담 합의서의 핵심내용들의 이행 실천이 선행되어야 한다. 특히 남북기본합의서 제12조에 명시된 5대 군사적 신뢰구축 조치가 평화협정 체결을 가늠하는 잣대가 될 것이다. 동조에서는 “남북군사공동위원회에서는 ①대규모 부대이동과 군사연습의 통보 및 통제문제, ②비무장지대의 평화적 이용문제, ③군인사교류 및 정보교환 문제, ④대량살상무기와 공격능력의 제거를 비롯한 단계적 군축 실현문제, ⑤검증문제 등 군사적 신뢰조성과 군축을 실현하기 위한 문제를 협의 추진한다”고 명시하고 있다. 이 같은 초보적인 군사적 신뢰구축 조치도 제대로 이루어지지 않은 상황에서 평화협정을 이야기하는 것은 시기상조라고 하겠다. 북한의 정전협정 이행 준수 거부는 남북기본합의서 제5조에 따라(또한 후술하는 9.19공동성명 틀 내에서 별도의 ‘평화포럼’을 구성하여) 정전협정을 대체할 새로운 평화체제를 논의할 수 있는 여건이 성숙되지 않았음을 행동으로써 스스로 인정하는 것을 의미한다. 말하자면 북한은 평화협정 체결을 말하면서 ‘평화협정 체결을 위한 분위기 조성’에 성실한 노력을 다하지 않고 있는 것이다. 이런 상황에서 설령 평화협정을 체결한다 해도 북한이 이를 준수할 가능성은 전무하다고 보아야 한다. 논리적으로 보더라도 평화협정 체결은 정전협정의 성실한 이행과 준수 위에서만 점진적이고 단계적으로 이루어질 수 있는 것이지, 정전협정을 파괴하고 위반하는 기초 위에서는 불가능한 것이다. 정전협정을 사문화시키려는 기도를 묵인한 채 평화협정을 체결한다면, 그러한 협정의 명칭이 무엇이든 또는 그 내용이 아무리 좋은 것으로 분식(粉飾) 포장되든 관계없이 동 협정의 실효성은 보장될 수 없다. 다시 말해서 아무도 그러한 협정이 잘 준수되리라고 신뢰할 수 없으며 그것은 ‘제2의 정전협정화’될 위험마저 상존한다. 또한 비록 정례적으로 실시되지는 못했지만, 비무장지대에서의 상호 비방 중단, 서해 해상에서의 우발적 무력충돌 방지, 제주해협에서의 무해통항권 인정 등이 이루어진 바 있다. 앞으로 이 같은 군사적 신뢰구축 조치들은 계속 추진되어야 할 것이다. 이와 관련해서 박근혜 정부가 제안한 DMZ 세계생태평화공원 구상은 아직 빛을 보고 있지 못하다. 하지만 그렇다고 해서 이 제안이 갖는 정책적 유용성, 특히 군사적 신뢰구축 및 평화체제 전환 문제와의 관련성, 나아가 통일정책적 함의를 간과하거나 폄하해서는 안 될 것이다. 이 밖에도 남북 간에 위기가 발생할 경우 이를 관리할 수 있는 최소한의 기능이 복원되어야 한다. 예컨대, 남북연락사무소는 시급히 가동되어야 한다. 군사적 차원에서도 남북 국방장관 간 직통전화 개설 또는 남북장성급 군사회담의 재개가 필요하다고 하겠다. 북한은 1954년 제네바 정치회담이 결렬된 후 전후 복구 사업 등 내부체제를 정비한 다음 1960년대 초부터 평화협정 체결공세를 전개하기 시작하였다. 초창기라 할 수 있는 1960년대에는 북남평화협정 체결을 주장한 적도 있다. 그러다가 1974년부터 북한은 당사자와 관련해서 대미(對美) 평화협정 체결 주장을 고수한 채 오늘에 이르고 있다. 물론 지난 40여년의 세월 동안 북한은 시대상황에 맞게 약간의 전술적 수정 내지 변형적 제안을 하기도 했다. 그럼에도 불구하고 북 미 평화협정 체결 전략과 그 기조에 있어서 근본적인 변화를 보이지 않은 것이 사실이다. 2016년 1월 북한이 전격적으로 4차 핵실험을 단행한 이후 지금까지 국제사회는 전례 없이 강도가 높은 대북 제재를 실시하고 있다. 그 목적은 두말할 것도 없이 한반도 비핵화, 특히 완전하고도 검증가능하며 불가역적인 북한의 핵폐기에 있다. 그러나 북한은 유엔의 대북제재 및 각국의 독자제재에 반발하면서, 비핵화는 거부한 채 평화협정 문제만 북 미 간의 양자대화를 통해 우선적으로 논의할 것을 강력히 요구하고 있다. 이 같은 입장이 새삼스러운 것은 아니다. 일견 북한이 외교적 군사적 위기 때마다 발동한 바 있는 소위 고슴도치 전술의 일환이자 국면전환용의 유화 제스처에 지나지 않는 것으로 분석된다. 북한은 1974년 3월 25일 최고인민회의 제5기 제3차 회의에서 채택된 미합중국 국회에 보내는 편지에서 최초로 대미 평화협정 체결을 제의하였다. 더불어 제30차 유엔총회(1975.9)에 제출한 각서(覺書)를 통해 6.25전쟁 및 정전협정의 ‘실질적 당사자’는 북한과 미국이므로 북 미 간에 평화협정이 체결되어야 한다고 주장하였다. 이 제안은 주한미군 철수를 조건으로 한 남북 평화협정 체결을 주장한 과거의 제안(선 미군 철수, 후 평화협정 체결)과는 달리, 먼저 북 미 평화협정을 체결하고 그 후에 주한미군 철수를 실현하겠다는 의사를 표명(선 평화협정 체결, 후 미군 철수)하였다는 점에서 특징적이다. 북한이 이처럼 입장을 변경한 것은 베트남 사례에 고무됐기 때문이었다. 1973년 1월 27일 미국과 월맹(베트남민주공화국)은 프랑스 파리에서 베트남에서의 전쟁종료 및 평화회복에 관한 협정(Agreement on Ending the War and Restoring Peace in Vietnam, 일명 파리협정)을 체결하였고, 이에 따라 2개월 후인 동년 3월 29일 미군이 남베트남에서 완전히 철수했던 것이다. 주월(駐越) 미군 철수가 월맹의 베트남 공산화를 촉진시킨 것은 역사적 경험이 잘 말해주고 있다. 북한은 1984년 1월 10일 중앙인민위원회 최고인민회의 상설회의 연합회의에서 서울 당국과 미합중국 정부와 국회에 보내는 편지(소위 3자회담 제의 서한)를 채택하였다. 여기서 북한 측은 “우리와 미국 사이에 평화협정을 체결하고 미군을 남조선에서 철거시키며 북과 남 사이에 불가침선언을 채택하는 것”을 제의하였다. 이 제의에서도 평화협정은 주한미군 철수를 위한 수단으로 제시되었다. 즉 선 평화협정 체결, 후 주한미군 철수 전략에 근본적인 변화가 없었다. 1991년 12월 13일 남북기본합의서가 채택되고 1992년 2월 19일 발효하였다. 북한은 남북기본합의서 제2장 남북불가침 합의사항과 이 제2장에 따라 1992년 9월 채택된 남북불가침부속합의서에 의해 기왕에 제의하였던 북남 불가침공동선언의 채택 문제가 해결된 것으로 간주하였다. 이에 북한은 정전협정의(평화협정으로의) 대체 문제를 시급한 현안으로 인식하기에 이르렀다.