주요국 자격제도의 성과와 한계 독일 · 영국 · 호주를 중심으로

영국 자격제도의 성과로는 지역별로 독자적으로 운영되던 자격체계를 연계하여 서로 다른 지역 자격 간의 상호 호환성을 확보하였다는 점을 들 수 있다. 잉글랜드와 북아일랜드, 스코틀랜드, 웨일스에서 각자 개별적으로 운영되던 자격체계는 하나의 체계하에 매핑(Mapping)되었으며, 다른 지역의 자격에 대한 이해도를 높이고, 지역 간 이동으로 인해 자격이수자가 불이익을 받지 않는 기반을 확보하였다. 이러한 영국의 체계는 EU 전체의 자격체계를 통합하는 EQF의 개발에 영향을 주었다. 또 다른 성과는 일반자격과 직업자격 간에도 호환성 기준을 제시하고, 직업교육 이수자가 고등교육에 진입할 수 있는 경로를 제시하였다는 데 있다. 일반자격과 직업자격의 수준과 성적에 따라 각각 그에 대응하는 UCAS 점수가 주어지며, 대학에서는 이를 기반으로 직업교육 이수자의 입학을 허가 또는 불허할 수 있다. 먼저 영국 자격 관리체제의 문제점을 살펴보면, 170여 개에 이르는 많은 검정기관에 대해 충분한 관리를 하지 않아 부실기관이 많고, 이윤을 추구하는 검정기관 간의 경쟁이 자격의 질에 영향을 주고 있다는 점을 들 수 있다. 이들의 관리자이자 감시자인 Ofqual은 신생조직이며, 평가에 대한 자체적인 전문성을 보유하지 못한 탓에 역할 수행에 많은 어려움을 겪고 있다. 또 검정기관이 학교와 학생 유치를 위해 경쟁적으로 평가의 난이도를 하락시켜 왔으며(Commons Select Committee, 2012), 평가문제 유출과 높은 점수를 받기 위한 팁을 제공하는 비리가 발생하는 등의 문제가 있어 왔다. 뿐만 아니라, 여러 검정기관의 평가 문항과 채점에서 오류가 발견되어 Ofqual의 경고를 받는 등의 문제도 여러 차례 반복되었다. 따라서 자격의 기능과 역할이 점점 강조되고 있어 기존의 국가 중심 또는 공급자 중심의 자격제도가 현장 중심 또는 수요자 중심의 제도로서 새로운 전환이 불가피하게 되었다. 이와 관련한 국정과제의 주요 내용은 크게 두 가지이다. 그중 하나는 기존의 자격이 교육과정과 무관한 1회적 시험에 기반을 둔 검정형 자격이었다면, 새로운 패러다임의 자격은 국가직무능력표준(NCS)에 기반을 둔 과정평가형 자격으로 개편하고, 또 평생학습 촉진을 위해 다양한 능력 인정 기제가 투명성을 바탕으로 수직적, 수평적으로 연결되도록 NQF를 구축하는 것이다. 이러한 과정 평가형 자격제도나 NQF는 영연방국가를 중심으로 외국에서 시작된 것이므로 효과적인 정책 추진을 위해 오랫동안 외국의 자격제도 운영 사례를 많이 참조해 왔다. 그러나 기존의 외국 자격제도에 관한 연구는 대부분 관리․운영 현황을 소개하는 정도였기 때문에, 실제로 외국에서 NCS/NQF 도입 이후 이 제도가 얼마나 노동시장에서 잘 활용되고 있는지, 어떤 문제가 있는지, 나아가 자격정책의 효과가 제대로 나타나는 지에 대한 균형감 있는 연구가 이루어지지 못하여 관련 자격정책 개선에 활용하기에는 한계가 있었다. 반면에 영국의 자격크기는 매우 다양하고, 특히 작은 부분자격(Unit Qualification)이 너무 많다. 이렇게 영국의 자격이 작은 이유는 자격제도가 학교를 떠난 성인들의 역량 강화를 통해 산업현장에서 충족되지 못하는 역량의 수요를 높이는 것을 목표로 하기 때문이다. 성인들이 풀타임으로 완전한 자격(Full Qualification)을 이수하는 것이 어려우므로 작은 단위로 직업교육을 이수할 수 있도록 하는 것이다. 스코틀랜드에 서 하나의 NOS로 5개의 자격을 개발하는 반면, 영국(잉글랜드)은 140개의 자격을 만들 정도이다. 영국에서는 작은 자격으로 인해 어떤 자격이 어떤 직업과 전문분야로 연결되는지의 연결고리가 모호하고, 또 자격의 수가 많아지면서 고용주들이 근로자에게 구체적인 직업자격보다는 근로자의 일반적인 학습수준을 알 수 있는 일반자격을 요구하기도 한다. 따라서 직업과 비교하여 너무 작은 자격은 직업과 유사한 크기의 큰 자격보다 현장에서 제대로 활용되기가 어려울 수 있다. 한편, 자격제도의 개념을 보면 OECD(2007)는 자격제도를 ‘학습 인정이라는 결과를 가져오는 한 국가의 모든 활동’으로 정의하였다. 주요국의 자격제도에 관한 본 연구는 OECD 국가를 중심으로 수행하게 되므로 기본적으로 OECD의 자격개념을 따른다. 따라서 자격의 유형은 교육훈련과정과 연계된 과정연계형 자격에 초점을 두지만, 다만 자격의 범위는 학문자격(학위 등)을 배제하고 직업자격에 초점을 둔다. 이 연구에서 과감히 OECD의 개념을 따를 수 있었던 것은 최근 국가기술자격법이 개정됨에 따라 우리나라도 OECD 국가처럼 교육훈련과 연계되는 과정평가형 자격제도를 도입하였기 때문이다. 따라서 본 연구에서의 자격과 자격제도의 정의는 다음과 같다. 즉, ‘자격’이란 ‘직업교육훈련 학습의 평가인정결과’로 보며, ‘자격제도’란 이러한 직업자격을 신설하고 관리, 운영하는 일련의 시스템으로 정의하고자 한다. 독일의 자격제도는 한 개 직업과 한 개 자격이 일치하는 직업원칙에 따라 운영된다. 그런데 각기 다른 장소에서 획득한 역량들이 구체적으로 표면화될 수 있는 성과 중심의 자격과정은 부분자격(Unit Qualification)의 집합이 아닌 완전한 자격(Full Qualification)을 전제로 하는 독일의 직업원칙에 적합하지 않다는 것이다. 즉, DQR가 이러한 직업원칙을 붕괴시킬 수 있다는 판단에서 논쟁이 지속되고 있다. 그러나 독일 대학 내에서 취득한 부분(Unit) 직업자격은 실무에서 인정받고 있으며, 다만 해외에서 취득한 부분자격(Unit Qualification)은 아직 기업에서 인정받지 못하고 있다. 성과 중심의 학습을 위해서는 기존의 법규, 규정, 검정규정 등 자격 분류의 근거가 되는 자료들을 새롭게 정리해야 하는데, 이것은 부분적으로는 완전한 자격(Full Qualification) 제도를 근간으로 하는 독일의 전통 직업원리를 포기해야 할 가능성이 있어 우려의 목소리가 높다. DQR 수준체계에서 수준 정의가 개념 위주로 이루어져 정의가 명확하지 않아 다양하게 해석될 수 있고, 상황에 따라 서로 다른 의미로 활용될 수 있어 문제점으로 지적되고 있다. 예를 들어 대학의 전공 과정에서 사용하는 ‘기본적인 소프트웨어 기술’이라고 하는 개념은 대부분 형식적인 계산과 방법을 말한다고 생각한다. 그런데 이와 비슷한 의미를 가지는 ‘기본적인 전문지식’이라는 개념이 DQR 수준체계에서 벌써 실업계 중학교 수준인 2수준부터 제시되고 있다. 한편 DQR 6, 7, 8수준에서의 지식과 기술의 경우, 직업자격과 학위에서 각각 다르게 설명될 수 있다. 왜냐하면 지식에서의 학문분야가 기술에서는 학습분야(Lernbereich)로 쓰여 있다는 것이다. 즉, 대학교육에서는 전문성과 그에 속하는 지식으로 분류되고, 직업자격과정에서는 문제가 발생하였을 때 구체적으로 해결할 수 있는 작업 및 학습 영역으로 분류된 것이다.