개성공업지구의 법제 현황과 과제

중국은 경제특구라는 한정된 지역 내에서 과감한 입법 조치 등 개혁개방을 실험하고 그 성과를 외부로 확대하였다. 중국의 입법 조치는 이전에 비하여 과감한 조치였으며 이후 중국의 발전에 제도적 기반이 되었다. 또한 관할 정부의 자주권을 인정하고 수권입법권 등을 부여하여 법제 인프라를 체계적으로 구축하고 법적 안정성을 제고하였다. 나아가 1985년에 법제국의 설립과 더불어 1993년에 법제국 소속기관으로 법제연구소를 설치하는 등 지속적인 법제 인프라 구축을 위한 기관의 설립도 병행하였다. 중국은 이러한 자신감을 기초로 경제특구에서 실험․검증된 법제도 성과를 타지역으로 확산, 전국적 차원의 점진적 개혁을 추진하기에 이르렀다. 나아가 투자 촉진을 통하여 발전의 속도를 배가하기 위하여 “대만동포투자보호법”을 제정하는 등 투자유인정책을 강화하였다. 이러한 제도적 배경으로 중국은 대만투자기업을 우대하였고 이를 통한 투자자금으로 경제 특구의 초기 활성화가 가능하여 특구발전의 기초가 되었다. 개성시에 공업지구를 지정(1항)하는 것과 공업지구의 범위(2항)를 설정하고 그 후속 조치(3항)를 규정하였다. 그러나 개성특구의 ‘주권’이 북측에 있음을 확인(4항)하며 개성특구안의 현 개성시가지는 관광구역으로만 한정하고, 그에 대한 관리는 개성시 인민위원회가 담당(5항)한다고 규정하였다. 또한 '개성특구‘ 개발을 위한 법인과 개인, 기타 경제조직들의 자유로운 투자를 허용하며 그 재산을 법적으로 보호한다고 명시(6항)하고, 중앙공업지구지도기관은 ‘개성특구’가 건설되고 그 관리운영이 활성화 되는데 따라 공업지구를 더 늘릴 수 있도록 대책을 세울 것을 규정(7항)하였다. 나아가 내각과 해당 기관들은 ‘개성특구’ 정령을 집행하기 위해 실무대책을 세울 것을 규정(8항)하였다. 북측이 마련한 개성공업지구법 시안에는 신의주 같이 ‘50년간 법률제도 변경 금지’에 상응하는 규정이 있었으나 최종 입법과정에서 이를 삭제하였다. 따라서 북측이 얼마든지 제도를 고쳐 중과세 등에 의한 국유화(creeping nationalization) 혹은 잠식적 국유화 (disguised expropriation)를 실행할 가능성도 배제할 수 없다. 현 상황 하에서는 개성공업지구관리위원회의 지위를 격상시키는 적절 할 것이다. 즉 공단에서 관리위원회가 법집행의 한 부분을 담당함으로서 공업지구 내에서 법규가 규범력을 가질 수 있는 중요한 계기가 될 수 있다. 향후에도 북측은 개성공업지구관리위원회와의 협의 속에서 개성공업지구를 효율적으로 운영하여야 할 것이며 관리위원회의 지위를 보장하여야 할 것이다. 일종의 완충역할이 부여된 관리기관에 대하여 준칙의 제정권을 부여하여 지위를 일부 보장하고 있으나, 최근 협의 과정에서는 북측의 일방적인 태도로 보이고 있다. 현재 개성 공단에서 관리위원회가 기업의 비난을 일차적으로 받으며, 의견을 선별적으로 정리한 후 북측에 전달하여 공단 운영이 파국으로 치닫는 상황을 사전에 제어하는 역할도 수행하고 있음을 북측도 주지할 필요가 있다. 개성공업지구에 남한주민이 상주하여 북측 주민과 계속 생활할 경우 각종 사건 사고의 발생을 피할 수 없다. 북측법 위반의 경우 제1차 조사권은 북측 당국이 가지나, 조사를 받는 동안 남한의 형사절차법상 보장된 권리를 보장 할지는 불분명하다. 따라서 남한주민의 신변안전 보장에 대한 보다 발전된 합의가 필수이다. 개성공업지구법 제8조는 별도의 합의서 채택을 예정한 조항이며, 개성 금강산지구 출입 체류합의서 제12조는 ‘공동위원회’ 구성을 예정하고 있다. 향후 협의시 북측에 조사권은 부여하되, 적법절차의 보장, 접견권과 변호인 조력권 등의 실효적 보장, 이의절차의 마련 등의 내용을 협의하여 제도화할 필요가 있다고 본다. 다만 개성 금강산지구 출입 체류합의서에서는 ‘공동위원회’ 구성 시기를 특정하고 있지 않고 있으므로, 정부는 공동위원회 구성 운영에 필요한 운영규정(안)을 작성하고, 협상에 임하며 더불어 합의서 이행과 관련된 정보교환 및 협력방안을 마련하여야 할 것이다. 개성공단 사업의 지속적 발전을 원한다면 남북 양측은 이 부분에 대한 명확한 합의를 도출하여야 할 것이다. 주재원들이 언제까지 신변의 불안을 느끼면서 공단의 사업을 영위할 수는 없는 상황이기 때문이다. 남북간에 이미 합의된 15시간(오전7시～오후10시) 통행 체제는 조속히 실현되어야 하며, 장기적으로 24시간 상시 통행 체제로 이전하여야 할 것이다. 또한 경직된 출입제도로 인해 입주기업의 원만한 사업추진에 곤란을 겪는 경우가 많으므로 이에 대한 개선이 필요할 것이다. 구체적으로 보면 주재원이 매 출입 시마다 시간, 날짜, 명단 등을 확정하여 3일전까지 통보해야 하고, 출입 승인 여부도 출입 1～2일전에야 뒤늦게 알 수 있는 있는 문제가 있다. 더불어 출입시간을 놓치는 경우 출입계획을 제출하여 다시 승인을 받아야 하기 때문에 다음 출입은 최소 3～5일 이후나 가능하여 급박한 경영환경에 능동적으로 대처하기 곤란한 측면이 있다. 즉 사업상 출입계획 변경 필요성이 수시로 발생함에도 불구하고 계획변경이 여의치 못하여 개성공단 발전에 지장을 초래하고 있다. 이에 따라 남측의 모기업은 개성 자회사에 대한 지위를 격상시키지 못하고 단순한 작업 위주의 공장으로만 활용하고 있는 실정이다. 북측의 법규 무효화 선언과 천안함 사건 이후에도 개성공단의 사업은 꾸준히 추진되고 있으며, 북측은 오히려 개성공단 관련 법제의 정비를 서두르고 있다. 그러나 북측은 일부 개성공업지구법의 기본 취지에 반하는 법규 등의 제정을 시도하고 있어 향후 이에 대한 면밀한 검토가 필요할 것이라고 본다. 투자가 없다면 공단의 미래도 없다. 투자유치를 위해서는 제도적인 뒷받침이 필요하며 투자자들이 안심하고 사업을 영위하도록 하여야 할 것이다. 또한 북남․남남간 분쟁의 발생 시 이를 합리적이고 적절하게 풀어갈 수 있는 절차 등이 마련되어야 할 것이다. 사건마다 다른 기준을 가지고 문제를 해결하여 간다면 공단에 대한 신뢰는 무너질 것이며, 결국 투자가 축소되는 원인이 될 수도 있을 것이다. 공단의 외형을 키워 나가는 것도 중요하다고 생각되지만, 제도를 체계적으로 구축하고 제도를 합리적으로 운영하는 것은 더욱 중요한 것이며 이는 공단의 미래를 담보하는 것이다. 예측가능하고 안정적인 제도 안에서 영속적이고 지속적인 공단의 발전이 담보될 수 있으며, 남북 모두가 실리를 취할 수 있는 공단으로 발전할 수 있는 토대가 마련될 것이다. 개성공업지구 법제의 완비는 개성공업지구사업이 성공에 이르는 초석이라고 할 수 있다. 하지만 개성공업지구의 법규 제정만으로는 그 성공이 확보되는 것이 아니며, 법규가 규범으로써 작동할 수 있도록 하는 남북의 의지와 노력이 필요하다. 특히 북측의 법치주의 실현의 의지는 완벽한 법체계를 갖추는 데에 중요한 요소이다. 물론 정치적으로 6자회담, 북핵 문제 등 국제적 신인도 제고를 위한 조치가 필요하며 남북간 합의한 계약 및 합의서의 성실한 이행을 보장하는 조치가 선행되어야 함은 물론이다. 남측 정부는 개성 투자에 대하여 실질적인 수혜자는 중소기업이며 지금의 투자는 통일비용을 절감하는 효과도 있음을 설득하여 사회적 공감대를 형성하고 행정적 지원을 이끌어야 할 것이다. 특히 거대 자본과 외국 자본을 유치하기 위해서는 정책적 의구심 등 투자자가 투자를 망설이게 하는 요소를 북측 스스로 제거하여야 한다. 정책의 일관성이 투자와 투자 확대의 가장 중요한 요인으로 작용하기 때문이다.