통일 이후 북한지역 사회보장제도 과도기 이중체제

정치적 통일 이후 남북한을 한시적으로 분리 운영하는 과도기 이중체제를 선택하는 데에는 현실적으로 법률적인 문제가 없지 않다. 현행 대한민국 헌법과 법률 체계는 한반도 전체를 영토로 규정하고 있으며 북한 주민을 한국 국민으로 간주하고 있다. 따라서 통일 이후 남북한을 한시적으로 분리 운영하는 것은 북한 주민에 대한 차별로 규정될 수 있다. 더욱이 통일 이후 남북한 간에 차등적인 사회보장 혜택을 적용하는 것은 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가지며 국가는 사회보장･사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다는 현행 대한민국 헌법의 근본 취지에 어긋난다. 이에 더해 사회보장기본법은 “국가와 지방자치단체는 모든 국민의 인간다운 생활을 유지･증진하는 책임을 가진”다고 천명하고 있으며(제5조 제1항), “모든 국민은 사회보장 관계 법령에서 정하는 바에 따라 사회보장급여를 받을 권리”를 가지고(제9조), “국가와 지방자치단체가 사회보장제도를 운영할 때에는 이 제도를 필요로 하는 모든 국민에게 적용”해야 한다고 규정하고 있다(제25조 제1항). 이러한 이유 때문에 남북한 경제를 한시적으로 분리 운영하는 과도기 이중체제 기간 동안 사회복지제도 역시 신속한 통합보다는 점진적인 통합을 추진하는 것이 바람직하다고 판단된다. 이 점에서 남북한 사회보장 통합의 경우에도 과도기 이중체제에 대한 고려가 필요하다. 다만 과도기 이중체제는 남북한 사회보장 통합 직전 단계까지를 의미하고 이 기간이 종료된 이후에는 사실상의 사회보장 단일 체제로 진입하는 것을 의미한다. 이러한 인식을 바탕으로 본 연구는 지금까지 남북한 경제･사회 통합이라는 주제가 갖는 현실적인 민감성을 고려하여 충분하게 논의되지 못했던 문제인 통일 직후 북한 경제의 이행과 그 과정에서 북한 주민에 대한 사회보장제도의 합리적 정책 방안을 매우 구체적으로 논의한다. 이를 위해 본 장에서는 다음의 작업을 수행한다. 이러한 점에 기인하여 통일 이후 일정기간 동안에는 잠정적으로 사회보장제도를 분리해서 운영할 필요성이 있다는 주장이 설득력을 갖는다. 북한 지역 주민들의 반대가 있겠지만, 통일 이후 안정적인 수준의 경제상황이 오기까지 잠정적 분리 운영은 남한 지역 주민들의 갑작스런 재정부담의 증가를 완화해준다는 점에서도 불가피하다. 한편, 이원적으로 운영할 경우에도 평등권 침해 여부가 논란이 될 수 있다. 가령, 북한이탈주민과 관련한 국민연금제도를 살펴보자. 북한이탈주민의 경우에는 국민연금에 대한 특례가 인정되어 ‘북한이탈주민의 보호 및 정착지원에 관한 법률’에 따른 보호 결정 당시 50세 이상 60세 미만인 보호 대상자는 ① 60세가 되기 전에 가입기간이 5년 이상 10년 미만 되는 사람의 경우 60세가 되는 날, ② 60세가 된 후에 가입기간이 5년 이상 되는 사람의 경우 가입자 자격을 상실한 날에 국민연금을 받을 수 있다. 이는 북한에서의 연금보험 가입기간을 전혀 고려하지 않은 채 북한이탈주민에 대해 일률적으로 동일한 국민연금보험 가입기간을 인정해주는 것이다. 이러한 법률규정이 통일 이후에도 적용된다면, 남한 주민과 북한 주민에 대해 평등권 침해의 문제가 발생할 수 있다. 통일 이후 과도기 이중체제를 선택하여 운영하는 과정에서 가장 중요한 사안은 화폐 통합의 시기를 결정하는 것이다. 독일 통일의 사례에서 볼 수 있듯이 통일 초기에 화폐 통합을 단행할 경우에 엄청난 통일 비용이 발생할 수 있다. 우리의 경우에는 독일보다 더 큰 규모의 경제적 격차를 극복해야 하며 상대적으로 더 비등한 규모의 인구를 가진 정치 체제 간의 통합이기 때문에 더 큰 규모의 통일 비용이 발생할 수 있다. 이에 통일 직후에 서독 마르크로 단일화를 이루었던 독일과 달리 과도기 이중체제 하에서는 남북한의 화폐 통합을 유예한 채, 북한지역에서는 별도의 신화폐를 발행하여 사용하는 것이 바람직하다. 나아가 현재 남북한의 화폐･금융 제도의 큰 이질성을 고려할 때 과도기 이중체제에서 북한지역의 화폐･금융 분야의 개혁 및 운영은 다음의 두 단계를 거치는 것이 바람직하다. 첫째, 일상적인 금융 거래가 가능하도록 제반 여건을 갖추는 제도 정비 단계를 거쳐야 한다. 둘째, 제도 정비 이후 실질적인 금융 거래가 남한과 유사한 형태로 수렴될 수 있도록 노력하는 단계가 필요하다. 다만 위의 두 단계를 거쳐 남북한 간 화폐･금융 분야 통합을 추진하기 위해서는 정책의 우선순위를 정하여 서로 상충되는 문제들을 처리할 수 있는 기본원칙을 세워야 하는데, 이때 북한지역의 경제성장과 북한 기업의 경쟁력을 확보하는 것을 최우선적으로 고려해야 한다. 이는 과도기 이중체제를 채택하는 가장 중요한 목표가 북한지역의 거시경제 안정화와 북한 기업의 자생력 확보에 있기 때문이다. 이에 통일 이후 이러한 시점이 언제 달성될 수 있으며, 이러한 환경이 어떻게 조성될 수 있는지가 매우 중요한 문제이다. 이러한 과정을 통해 북한지역의 성장 잠재력이 확충될 수 있으며 그 결과 남북 간 경제적 격차를 북한 주민들 스스로 극복할 수 있는 제반 조건이 마련될 수 있다. 나아가 이렇게 과도기 이중체제를 운영하는 과정에서 남북한 지역 양쪽의 조건이 성숙된 후에야 화폐･금융 분야 통합의 이루어질 수 있는데, 이는 경제통합의 거의 마지막 단계 바로 직전에 해당한다. 또한 과도기 이중체제 하에서 남북한의 화폐･금융 분야 통합을 추진하기 위해서는 초기 단계인 제도 정비 단계에서 북한의 화폐･금융 분야를 남한의 그것과 유사하게 점진적으로 정비해 가더라도 기본적인 사회 시스템은 최대한 빠른 시일 내에 통합시키는 것이 바람직하다. 그리고 수렴 단계에서는 제도 정비 이후 북한지역에서의 금융 행위가 남한과 유사한 형태로 자리 잡을 수 있도록 실질적인 금융제도를 통합하는 데 초점을 두어야 한다. 그렇다면 과도기 이중체제 하에서 남북한 화폐제도의 분리와 통합을 추진할 때 가장 중요하게 고려해야 할 사안으로는 어떤 것이 있는가? 이와 관련해서는 크게 세 가지 사안을 고려해야 한다. 첫째, 북한지역에서 별도로 통용될 신화폐의 대외적 가치, 즉, 환율과 관련된 문제이다. 이에 앞서 북한지역에 신화폐를 사용하는 것의 필요성을 간단하게 정리하면 다음과 같다. 남북한 경제를 한시적으로 분리 운영하는 과정에서 남북한 지역의 경제에 단일 화폐가 적용되면 환율 수준과 환율의 변동 원인의 측면에서 적지 않은 문제가 발생할 수 있다. 그리고 위에서 살펴본 화폐 통합의 기본원칙을 고려하여 과도기 이중체제에서 북한지역 화폐개혁 및 남북한 화폐 통합을 추진하는 절차는 다음과 같은 단계를 거치는 것이 바람직하다. 첫째, 제도 정비 단계에서는 이원적 은행 제도를 정착시키고 북한지역의 화폐가치가 가격에 잘 반영될 수 있도록 개혁을 촉진하며 동시에 남북한 화폐 간의 교환 비율이 점차 현실화될 수 있도록 북한의 환율 제도를 개선해야 한다. 둘째, 수렴 단계에서는 궁극적으로 남북한 단일 화폐로의 통합을 목표로 남북한 간의 환율 제도를 점차 고정시켜 나가고, 여타 분야의 통합 진행 상황을 고려해 여건이 충족됐을 때 최종적으로 단일 화폐로 통합해야 한다. 그렇다면 최종적으로 남북한 화폐 통합을 결정할 때에 남북한 화폐 간의 환율을 어느 수준으로 정하는 것이 바람직하며 남북한 화폐 통합을 위해서는 얼마의 기간이 필요한가? 이와 관련하여 KDI는 과도기 이중체제에서 북한특구 설치 기간 초기 3-5년이 경과하면 남북 화폐의 단일화를 추진하여 북한지역의 금융시장도 남한 금융시장의 일부로 편입시키는 것이 바람직하다고 설명한다.