정부연구개발사업의 기획시스템 개선 방안 -RD연구개발 아키텍쳐를 중심으로-

최근 국가 과학기술 전략의 핵심 키워드는 추격형에서 탈추격형으로 그리고 패스트 팔로워에서 퍼스트 무버로의 전환을 통해 글로벌 시장에서 선도적 혁신을 달성하는 것이다. 이러한 전략의 일환으로 최근 20년여에 걸쳐 기초 그리고 원천기술의 중요성을 강조하고 이에 대한 R&D 투자 또한 지속적으로 증가시켜왔다. 이에 따라 기존의 대부분 과학기술 관련 기획 작업의 주요 목표는 선도적 혁신의 씨앗이 될 수 있는 기초원천기술을 찾고 이를 개발하기 위한 로드맵을 작성하는 것이었다. 그러나 이러한 국가 과학기술 기본 전략은 혁신 이론의 관점에서 보면 상당히 모험적인 시도라고 볼 수 있다. 왜냐하면 이러한 전략은 특정 영역에서 패러다임을 전환시킬 수 있는 혁신적 기초원천기술을 개발한다면 해당 영역에서의 글로벌 시장을 수월하게 차지할 수 있다는 전제를 가정하기 때문이다. 정부연구개발사업은 과학기술 및 사회의 문제해결을 비롯해 해당 분야 연구자 육성과 연구개발 역량 함양이라는 중장기적 경제사회영향을 고려해 기획된다. 정부연구개발사업은 미래의 연구결과 실용화를 예상해 정부가 현재의 연구 수요를 창출하여 만들어낸 연구시장의 한 형태라고 볼 수 있다. 정부연구개발사업의 저조한 생산성 문제는 정부연구개발사업의 존재 배경에서 그 원인을 찾을 수 있다. 이미 실용화 방향이 확실한 영역이 아닌, 위험성이 크고 산업이 미성숙한 시장실패 영역이 정부연구개발사업의 대상이 되기 때문에 그만큼 향후 연구결과물에 대한 수요를 예측하기가 어렵다. 연구개발사업 기획 과정에서 민간 및 미래 기술 수요를 반영하는 다양한 프로세스가 도입되고 있지만 주변 환경이 변화하고 있는 상황에서 미래 수요를 정교하게 매칭하기란 거의 불가능하다. R&D 사업 기획의 가장 중요한 목표는 국가 주요 경제사회 문제 해결을 위한 지식창출 및 확산의 장 즉, ‘혁신의 장(場)’을 설계하는 것에 있다고 할 수 있으며 여기에서는 이를 ‘R&D 아키텍처’로 정의한 바 있다. 바람직한 ‘혁신의 장’ 모습은 기초-응용-개발 연구 그리고 지식의 창출과 확산이 공유된 맥락 속에서 선순환되는 구조를 갖는다. 따라서 R&D 아키텍처의 1차적 목표는 이러한 ‘혁신의 장’을 올바르게 정의하는 것에 있다고 할 수 있으며, 이러한 정의를 어떻게 하는가에 따라 가장 결정적인 R&D 생산성의 차이를 가져올 수 있다. ‘혁신의 장’에 대한 정의가 잘못 이루어질 경우 즉, 혼란스러운 R&D 사업 구조를 갖게 되는 경우 앞에서 살펴본 바와 같이 불필요한 조정 비용의 발생, 非맥락적 R&D에 의한 지식 창출과 활용의 선순환 구축에 한계, 연구주체들간 역할 정립의 혼선 등의 부작용을 가져올 수 있다. 적정한 R&D 아키텍처 즉 바람직한 R&D 사업구조를 갖기 위해서는 맥락성의 요건이 충족될 필요가 있으며, 이러한 R&D 맥락성(contextual R&D)은 ‘적정 사업영역’에 대한 올바른 정의 및 ‘동태성’ 등에 의해 확보될 수 있다. 즉, 바람직한 R&D 사업구조를 위해서는 첫째, 잘 정의된 ‘적정 사업영역’들이 R&D 아키텍처의 기본적인 대상이 되어야 함과 동시에 ‘지식창출의 장’의 기본적인 단위가 되어야 한다. 둘째, 이와 같이 확인된 ‘적정 사업영역’들은 대내외 환경변화에 동태적으로 대응할 수 있도록 개방적이고 통합적일 필요가 있다. 그러면 어떻게 R&D 맥락성이라는 요건이 충족될 수 있을까? 이러한 문제의 실마리는 과학철학의 이론형성에 대한 논의에서 발견될 수 있다. 과학철학에서는 이론의 형성에 있어 합리적 추상과 혼란스런 개념화를 분명히 구분하고 있는데, 여기에서 합리적 추상은 곧 바람직한 R&D 사업구조를 설계하기 위한 방법론을 의미한다. “합리적 추상은 구조 등과 같이 어떤 통일성과 자율적인 힘을 갖는 세계의 중요한 요소를 분리시켜 내는 추상이고, 나쁜 추상은 분리 불가능한 것을 자의적으로 분리하거나 무관하고 비핵심적인 것들을 한 덩어리로 다루는 추상” 이기 때문이다. 그림에서 적정 R&D 사업구조는 대상들에 대한 내관계를 중심으로 유형화되어 있는 반면, 혼란스러운 R&D 사업구조는 분리 불가능한 것을 분리하거나 무관한 것들이 함께 묶여 유형화되어 있다. 즉, 바람직한 R&D 사업구조 즉 R&D 맥락성을 형성하기 위해서는 가능한 한 대상들에 대한 ‘내적(necessary) 관계’를 중심으로 유형화되어야 한다는 것이다. 정부 R&D 사업구조가 나쁜 추상에서 비롯된 혼란스러운 사업구조를 갖게 되는 경우에는 많은 부작용이 발생할 수 있다. 첫째, R&D 사업 조정 수요가 과다하게 발생하여 이에 따른 조정비용이 대폭 증가될 수 있다. 지금까지 정부는 과학기술혁신본부, 국가과학기술위원회 등의 정부기구 설치를 통해 정부 R&D 사업을 조정하려고 시도해왔으나 이들 기구의 성과에 대해 회의적인 평가가 있을 수 있으며 조정에도 근본적인 한계가 있을 수 있다. SPC 패러다임이 경제학에서 산업을 구분하는 기준을 제시하고 있다면, 마이클 E. 포터가 제안한 산업세분화는 경영학의 뿌리에서 기업의 경쟁전략 중 집중할 세분산업을 선정하기 위해 제안되었다. 산업세분화는 가치사슬 및 경쟁관계를 분류의 기준으로 활용하며 산업세분화 변수는 공급자, 구매자 경쟁자와의 관계를 분석하는 기반이 된다. 산업세분화 변수를 정부연구개발사업구조를 도출하는 데 적용할 경우 연구개발 결과물과 그 결과물의 수요 주체 기준에서 가치사슬이나 경쟁 관계 차이가 얼마나 다른가가 연구시장 세분화 기준으로 활용될 수 있다. 연구개발결과물과 관련 주체의 구조적 차이, 즉 결과물을 만들어내기까지 과학기술계 영역과 지식 네트워크가 얼마나 차이가 나는가가 한 기준이 될 것이며, 연구결과물 수요 집단의 산업별 가치 사슬 차이가 연구시장 세분화, 나아가 연구개발사업구조화의 기준으로 활용될 수 있다. 연구 대상들에 대한 경계 형성 기준들 즉 R&D 아키텍처와 전략의 형성은 해당 분야 또는 체계가 얼마나 폐쇄적인가 또는 얼마나 개방적인가에 따라 차이가 있을 수 있다. 연구 대상이 되는 장(場)의 체계 유형은 폐쇄의 내적, 외적 조건 충족 여부에 따라 분류가 가능하다. 폐쇄체계가 되기 위한 두 가지 조건에는 첫째, 폐쇄의 내적 조건 즉, 인과적 힘을 가진 대상의 변동이나 질적 변이가 없을 것 둘째, 폐쇄의 외적 조건 즉, 인과기제의 작동과 결과에 차이를 만들어내는 외부환경 및 외적조건들과의 관계가 일정할 것이 포함된다. 이러한 폐쇄체계가 되기 위한 내적, 외적 조건을 기준으로 체계의 유형 구분이 가능하게 된다. 폐쇄체계라 함은 폐쇄의 내적, 외적 조건을 모두 충족시키는 경우이고, 개방체계라 함은 폐쇄의 내적, 외적 조건을 모두 충족시키지 않는 경우이며, 준폐쇄체계라함은 내적, 외적 조건 중 하나를 충족시키지 않은 경우로 설정할 수 있을 것이다.