교육정책의 현장 실행과정 및 개선과제

본 장은 크게 선행연구 분석과 교육정책실행 이론 분석 부분으로 나뉜다. 먼저, 제1절 선행연구 분석에서는 교육정책실행을 직접적인 연구의 대상으로 삼고 있는 선행연구들의 경향과 주요 내용들을 분석하였다. 구체적으로는 교육정책실행 관련 연구들을 선도한 미국 등 서구유럽에서의 연구 흐름을 분석함에 더하여 국내 학술지에 게재된 연구물들을 시기별로 분석하고, 다시금 관련된 국내의 대표적인 정책연구보고서들을 분석하였다. 제2절 교육정책실행 이론 분석은 연구의 이론적 배경에 대한 문헌 분석의 내용을 담고 있다. 정책실행 정책집행 정책구현 등 유사용어에 대한 개념적 분석을 시작으로 정책실행이론과 학교조직이론에 대한 분석 결과가 포함되어 있다. 특히, 정책실행이론에서는 Lowi의 이론을 중심으로 한 정책유형론과 정책실행의 결과와 관련된 정책의 성공 및 실패에 관한 이론들을 살펴보았다. 또한, 학교조직이론에서는 학교조직에 대한 전통적 이론인 관료제이론, 이완결합체제론, 구조이론, 사회체제이론을 살펴본 후, 마지막으로 학교조직의 활동에 대한 새로운 접근으로서 단위학교에서의 정책구현을 강조하는 Ball 외의 이론들을 살펴보았다. 미국 등 서구유럽에서도 교육정책집행연구는 그다지 오랜 역사를 갖고 있지는 않다. 전술한 것과 같이 정책집행연구는 일반적으로 1973년도에 Pressman과 Wildavsky이 출간한 ｢실행(Implementation)｣에서 비롯된 것으로 이야기되고 있는데, 초기 연구는 주로 개별 정책에 대한 사례연구로서 특정 교육정책의 집행과정을 설명하는 것이었다. 즉, 집행과정에 대한 상세한 기술과 함께 집행과정에서 발생한 문제점과 그 원인을 찾아서 설명하고자 하였다. 본 연구들은 특정 사례에 초점을 둠에 의해서 정책 전반 또는 특정 유형의 정책들에 공통적으로 적용할 수 있는 이론 또는 이론적 모형을 도출함에 한계를 보인다는 지적을 받아왔다. 이후, 정책집행과 관련된 다양한 변수들을 설정하고 그들 변수 간의 상호관계를 파악하는 등의 분석을 통해 이론화를 위한 노력이 이어지는데, 이 과정은 크게 하향식 접근(top-down approach), 상향식 접근(bottom-up approach), 통합식 접근(integrated approach)의 3단계로 구분된다. 먼저, 하향식 접근에서는 정책결정 이후 시간의 경과에 따라 정책의 목표가 어떻게 달성되어 가는가의 모습과 그 달성의 원인을 찾는다. 학자들은 이와 같이 더 이상 정책결정이 정책실현으로 바로 이어지지 않는 현실 속에서 정책실행에 대하여 점점 더 많은 관심을 갖기 시작하였다. 특히 일반정책학에 있어서는 Pressman과 Wildavsky의 1973년 저서인 ｢실행(Implementation)｣이 발간된 이후 정책실행론이 하나의 중요 연구 분야로 자리잡기 시작하였다고 보는 것이 일반적 견해이며, 우리나라에서도 빠르게 연구가 확대되어 가고 있다. 그런데, 지금까지의 연구들은 아직 정책결정자 중심의 관점에서 크게 벗어나고 있지 못하다. 이것은 정책결정자 중심의 하향식 접근론에서 벗어나고자 제기된 상향식 접근론 조차 정책결정자의 대행자로서 일선관료의 전문성 또는 해당 정책에의 순응, 불순응, 수용 등에 초점을 두는 것과 같이 정책실행 현장을 계속적으로 수동적인 존재로 보는 한계를 보이고 있음에서도 드러난다. 이것은 정책실행자는 물론이며 정책대상자도 각각의 실행 순간마다 자율성을 갖고 의사결정을 하며, 이 의사결정은 그들이 처한 개인적 조직적 환경적 맥락에 영향을 받는다는 사실을 간과한 탓이기도 하다. 정책실행에 대한 관점은 위에서 확정된 정책이 하향식으로 추진된다는 고전적 관점에서 시작하여 정책현장을 중심으로 해서 상향식으로 혹은 하향식과 상향식의 통합적으로 추진된다는 현대적 관점으로 점차 변화되어왔다. 고전적 관점이 하향식 접근방법을 지지하면서 정책실행을 주로 부여된 정책목표의 실현을 위한 수단적 행위로 보았다면, 이후 상향식 접근방법을 지지하는 학자들은 일선관료와 함께 정책대상 집단을 강조하면서 정책실행을 정책 현장의 다수 관계자들 간에서 나타나는 상호작용의 결과로 이해한다. 나아가 통합이론을 주장하는 일련의 학자들은 하향식과 상향식 접근법을 절충하는 또는 아우르는 관점에서 새롭게 일선관료의 재량, 실행과정에서의 변화 그리고 정책 결정과의 연계 등을 종합적으로 분석한다. 한편, 하규만은 Goggin 등이 1990년도에 구분한 방식을 수용하여 미국에 있어서 정책집행 연구의 역사적 전개를 3단계로 구분하고 있다. 제1세대 연구는 한 지역이나 많은 지역에서 펼쳐지는 의사결정을 수행하는 과정 즉, 특정 정책이 어떻게 집행되는가를 묘사하는데 역점을 두면서 사례연구 중심으로 이루어졌다면, 제2세대 연구는 정책, 조직, 조직구성원에 초점을 맞추면서 복잡한 정책집행의 연구를 위한 분석적 틀을 개발하려고 시도하였고, 제3세대 연구에 들어서 시간, 장소, 정부단체에 따라서 정책집행이 어떻게 변화하는지를 조사하면서 인과관계를 증명하기 위해 계량적 가설을 포함한 이론적 모델들이 사용되고 있다. 즉, 제1세대 연구가 개별 정책들의 집행과정에 초점이 맞추어지면서 정책집행의 일반화에 실패했다는 비판을 받았다면, 제2세대 연구는 정책과정 전체를 통합적으로 분석하지 못하였다는 한계를 지적받았으며, 제3세대 연구는 정책집행에 있어 상당수의 변수들이 측정을 통해 계량화할 수 없는 상황에서 어느 정도의 분석이 가능하겠는가에 대한 회의가 있다. 고전적 정책관의 한계를 극복하는 현대적 집행관의 등장은 Pressman과 Wildavsky의 1973년 출판 작인 ｢실행(Implementation)｣에 근거한다고 볼 수 있다. 아울러 다수의 학자들은 정책결정자가 집행과정에서 나타나는 모든 사항에 대해 결정적인 영향력을 미칠 수 있으며 그렇게 해야 한다는 하향식 결정에 의문을 제기한다. 가장 큰 영향력 행사 집단은 해당 정책 문제의 해결에 요청되는 전문성을 가진 일선행정집행권자이며, 집행과정에 대한 정확한 이해를 위해서는 오히려 일선집행관료와 대상 집단의 행태 고찰이 필요하다고 본다. 즉, 상향식 접근은 정책실행을 다수 참여자들 사이의 상호작용으로 보고, 정책 목표 대신에 정책이 현장에서 실제로 운영되는 과정에서 발생하는 문제의 해결에 논의 초점을 맞춘다. 상향식 접근 이론의 특징은 집행 현장의 중요성, 집행담당자의 재량권 강화의 필요성을 강조하고 있다. 상향식 접근의 주요 이론적 근거로는 Berman의 정책결정자와 집행자 상호적응성의 중요성 연구, Lipsky의 일선관료의 집행행태 연구, Elmore 연구, Hjern과 Hull 연구 등이 있다. 통합식 접근은 전술한 하향식 접근과 상향식 접근이 갖는 각각의 장점과 단점을 보완하고자 하는 노력으로 나타났다. 통합식 접근은 기존의 접근방법들은 각각 강조하고자 하는 단편적인 부분에만 초점을 두기 때문에 이들 접근방법의 변수들을 통합하여야만 실행과정에서의 다양한 측면을 잘 설명할 수 있다고 강조한다. 이 통합식 접근법은 다양한 결합이 가능하다. 통합식 접근 이론의 대표적인 것이 Sabatier의 정책지지연합모형인데, 이 모형은 기본적으로 분석단위는 상향식 접근 방법을 채택하고, 실행 과정에서의 영향 요인으로는 하향식 접근 방법에서 주로 논의되는 변수와 사회 경제적 환경 및 법적 수단들을 채용하여 통합한다. 즉, 상향식 접근론자들의 관점에 근거하여 정책문제나 하위시스템에서 논의를 시작하여 다양한 공공부문과 민간부문에서의 행위자들의 전략적 행위에 초점을 맞추고, 하향식 접근론적 관점에서 법적, 사회 경제적 요소들이 행위자들의 전략에 미치는 영향을 검토하고, 특정 정책과 전략 간의 인과적 가정의 타당성에 대해 검토한다.