차기정부 행정관리 혁신의 어젠다 제5차 KIPA-KAPA 정부혁신 Forum

참여정부 이후 집권한 이명박 정부는 ‘작지만 강력한 정부’를 표방하였다. 이를 상징적으로 보여주는 개혁 내용이 각 중앙행정부처별로 구조와 기능을 ‘대국대부처’ 형태로 재편하여 노무현 정부 시기의 정부조직을 15부 2처 18청으로 정비한 것이다. 그 목적은 여러 부처의 기능을 유사한 업무 영역별로 통합 및 재편하여 정책 의사결정과 집행 절차의 단순화를 도모하고, 유사･중복 기능을 통폐합하여 부처 간 업무 공유를 위한 협업과 네트워킹을 활성화하고, 부처 간 업무의 책임소재를 놓고 갈등을 최소화하기 위한 목적을 지니고 있었다. 그러나 이명박 정부가 집권 초기 내세운 ‘작지만 강력한 정부’라는 목표에도 불구하고 ‘대국대부처’ 중심의 개편과 구조적 통합을 통해 주요 국정과제와 연계한 의사결정이 단순화되었다는 증거를 찾기는 어렵다. 박근혜 정부는 정권 초기 정부조직을 17부 3처 17청으로 재편하고, 정권의 지향을 상징적으로 보여주는 ‘미래창조과학부’를 신설하였다. 이후 2014년 4월 16일 ‘세월호 참사’가 발생하고 국민안전을 제고하기 위한 기능을 확립하기 위해 국무총리 직속으로 ‘국민안전처’를 설치하고 ‘해양경찰청’과 ‘소방방재청’을 해체하여 ‘국민안전처’ 소속의 본부 형태인 ‘해양경비안전본부’와 ‘중앙소반본부’로 격하, 재편하였다. 그러나 박근혜 정부의 이러한 정부조직개편은 정부조직법상의 정부조직운영 기본 원리에 배치되는 문제가 발생한다. 예를 들어, ‘해양경비안전본부’는 ‘국민안전처’ 소속 참모조직으로 지방 현장 조직에 대한 지휘･통제 권한이 ‘국민안전처’ 장관에게 있음에도 실질적으로 이들 지방 조직에 대한 지휘권한을 ‘해양경비안전본부’가 행사하는 구조적 문제가 있었다. 박근혜 정부 시기 추진된 행정개혁의 목표로 내세운 것이 ‘정부3.0’이었다. ‘정부3.0’은 빅데이터와 클라우드 컴퓨팅, 인공지능 기술을 활용하여 정보의 공유, 개방, 소통, 협력을 통해 행정역량과 행정서비스의 질을 개선하는 것이 목적이었다. 이를 위해 2014년 7월 25일 ‘정부3.0 추진위원회’가 발족되었다. 그러나 ‘정부3.0’을 통해 개방, 소통, 협력의 효과를 기대하기 위해서는 정부 내부의 운영 과정상의 개선과 구조적인 변화의 병행은 한계가 있었다. 예를 들어, 분절화된 부처 조직 간에 공유와 개방을 통한 데이터 표준화와 관련한 가이드라인이나 지침이 부재하여 공개되는 정보의 포맷이 다양하고 이로 인해 외부에서 정보 활용이 제한적으로 이루어질 수밖에 없었다. ‘정부3.0’의 기본 취지는 관료제의 부작용으로 인한 정부실패를 극복하고, 개방, 공유, 소통, 협력과 같은 복합적인 방식을 활용하여 문제를 해결하려는 것이었다. 이와 관련하여 과거 이명박 정부 시기 추진되었던 대부처 중심의 조직개편이나, 박근혜 정부에서 과학기술부문과 정보통신부문을 통합하여 설치한 ‘미래창조과학부’의 사례를 들 수 있다. 창조경제를 지향하며 첨단기술을 육성하고 우리나라의 산업경쟁력을 제고하기 위한 목표를 설정하고 ‘미래창조과학부’를 신설하는 과정에서 두 조직 간의 구조적･기능적･문화적 맥락이 충분히 고려된 것은 아니었다. 실제로 과학기술 부문과 정보통신 부문이 각각 제1차관실과 제2차관실로 분리･운영하는 상황에서 문화적･화학적 융합을 기대하기 어려웠을 뿐만 아니라 구조적･기능적 협업 촉진에도 한계가 있었다. 업무와 기능의 재설계를 토대로 정부혁신을 추구할 경우 화학적 융합이 토대가 되어야 함에도, 사실상 부처 간의 단순한 물리적･구조적 결합의 수준을 벗어나지 못했다는 것이다. 이는 부처 간의 기능 재배열과 통합 기능, 업무에 대한 분석과 그 결과에 대한 다양한 예측이 선행되어야 할 필요가 있음을 시사한다(이창원, 2008). 균형과 지속성의 확보는 미래 정부가 안정적으로 공공서비스를 제공하고 일정 수준 이상의 품질을 유지하기 위한 전제이다. 물론 미래 행정환경 변화로 인해 이중적인 압력이 가중되고 공공서비스 제공 과정의 복잡성을 가중시킬 것이다. 행정수요의 다원화와 책임성 요구 확대로 인해 미래 정부는 과거와는 비교할 수 없을 정도로 더 많은 기능을 수행해야 하는 반면, 재정적인 문제로 인해 독자적으로 수행 가능한 영역은 감소할 수밖에 없기 때문이다. 과거의 정부혁신은 정부조직 개편이나 개별 혁신 과제들의 단편적으로 추진되면서 분절적으로 전개되어왔다. 매 정권교체기마다 정부조직 개편이 단행되었고, 매 대통령 임기 중에 다양한 방식으로 구조개편과 관리혁신이 추진되었으나, 구조와 혁신 간의 연계성이 충분히 확보되었다는 증거는 발견하기 어렵다. 그러므로 기존 행정개혁의 한계를 극복하고 미래 행정환경 변화로 인한 복잡성과 딜레마에 대응하기 위해 미래 정부의 혁신 키워드를 다음과 같이 제시하고자 한다. 시민인식의 변화와 글로벌 환경의 변화 그리고 인구구조의 변화는 정부에 새로운 책임을 부여 혹은 기존 책무의 강화 요구로 이어지게 된다. 즉, 정부가 수행해야 할 새로운 기능이나 기존 기능이 강화될 필요성이 증가한다는 것이다. 그러나 강화된 책임성에도 불구하고 정부가 이러한 책무를 이행하기 위한 자원 확보는 과거보다 어려워질 것으로 예상된다. 장기적인 저성장 추세로 접어들면서 경제성장률이 둔화되고, 경제활동인구가 감소하면서 정부의 재정수입 증가율은 지속적으로 둔화될 가능성이 높다. 반면, 공공서비스 수요의 다양화와 복지수요의 증가로 인해 재정지출 수요가 증가하고 있는 현실이 지속될 경우 정부가 선택할 수 있는 방안은 피상적인 방식으로 혁신을 추진하는 것이다(예. 장용석 외, 2014). 정부활동 범위의 증가로 인해 다원화된 재정지출 수요에 비해 재정역량이 감소하여 예산제약이 장기화될 경우 예산 압력과 예산을 둘러싼 갈등 구조의 확대로 이어질 가능성이 높다. 책임성이란 국민들로부터 권한을 위임 받은 정부가 자신들의 활동의 정당성과 정부활동으로 인한 결과의 타당성에 대해 국민들에게 설명하고 설득하는 일종의 의무를 의미한다(Romzek & Dubnick, 1998). 민주화 이후 시민권과 참여에 대한 국민들의 인식이 확대됨에 따라 정부는 과거와 비교하여 더 높은 수준의 책임성을 요구 받는다. 정부 활동의 정당성과 결과의 타당성을 판단하는 것은 권한을 위임한 국민이므로, 정부의 활동과 관련한 일련의 정보를 정부로부터 제공받길 원하기 때문이다. 정부에 대한 책임성 요구를 바탕으로 정부에 대한 국민들의 통제력을 확보함과 동시에, 정보의 공개와 활동에 대한 설득력 있는 설명력을 제고하여 정부의 자율성 제고가 가능하다(Romzek & Dubnick, 1998).