노인복지정책 진단과 발전 전략 모색

2014년 7월부터 도입된 기초연금은 국민연금의 시행 시기가 오래되지 않아 국민연금에 가입하지 못하거나 가입 기간이 충분하지 못한 현 노인 세대에게 조세 방식으로 연금의 혜택을 주기 위해 도입되었다(보건복지부 기초연금 홈페이지, 2016. 5. 26. 인출). 현행 기초연금이 시행되기 이전의 제도 연혁을 살펴보면, 1991년 기초연금의 근간이라 할 수 있는 노령수당이 처음으로 도입되었다. 노령수당은 1988년 국민연금이 시행되었지만 연령 제한으로 국민연금에 가입할 수 없었던 노인 세대의 빈곤 문제를 해소하기 위해 도입된 것이다. 선정 기준을 살펴보면, 연령 기준이 현재보다 높은 70세 이상 노인이며 소득 기준 또한 보다 엄격하여 생활보호 대상 노인 중 거택보호 노인으로 한정하였다. 따라서 1991년 65세 이상 노인 대비 노령수당 수급률이 3.4%에 불과하였다. 이듬해인 1992년 노령수당의 대상 규모를 생활보호 대상 노인 전체로 확대하여 65세 이상 노인의 수급률이 7.8%로 확대되었다. 이후 1998년 노령수당은 경로연금으로 변경되어 지급액이 확대되고 저소득 노인을 수혜 대상으로 포함시켜, 65세 이상 노인 수급률이 기존에 비해 2배 이상 증가하였다(18.0%). 2008년 경로연금은 다시 기초노령연금으로 변경되어 지급 대상이 현재와 동일한 소득 하위 70%로 확대되었다(보건복지부, 2015, pp.239-240). 그리고 2014년 기초노령연금은 급여수준을 약 2배 수준 높여 기초연금으로 변경되었다. 한편 기초연금제도의 연혁과 관련하여, 1996년 폐지된 노인교통수당을 살펴볼 필요가 있다. 노인교통수당은 1980년 경로 우대 및 경로 효친 사상을 확산하기 위해 민영 기관에서 70세 이상 노인에게 무료 승차를 허용하면서 시작되었다. 그러나 이후 민영 기관에서 경로 우대를 기피하여 1990년부터 정부의 재정 지원의 노인 경로 승차권 지급으로 전환되었다. 그러나 노인 경로 승차권제의 재정 부담이 국비:지방비, 70:30에서 1994년 지방비 100%로 전환되었다(석재은 등, 2005, p.43). 국민연금은 18세부터 60세 미만 전체 국민을 가입 대상으로 하는 사회보험 방식의 공적연금제도이다. 국민연금은 가입자와 사용자, 국가로부터 받는 보험료를 재원으로 노년기 은퇴로 인한 근로소득 상실을 대신한 노후 주요 소득원이다. 공무원과 군인, 사립학교 교직원에게 적용되는 3개의 특수직역연금 또한 공적연금이지만 가입 대상이 특정 직업군에 한정되어 있다. 따라서 포괄 범위가 넓은 국민연금이 공적연금을 대표한다고 할 수 있다. 2014년 기준 공적연금 수급자 중 88.3%가 국민연금 수급자이며, 특수직역연금 수급자는 11.7%에 지나지 않는다. 공적연금 중 공무원연금이 1961년 최초로 도입되었으며 이후 1963년 군인연금이 공무원연금으로부터 분리되었다. 특수직역연금 중 마지막으로 사립학교교원연금이 1975년 도입되었으며, 1978년 사립학교 사무직원에게로 확대·적용되어 현재의 사립학교교원연금으로 변경·운영되고 있다. 국민연금은 1988년 직장 가입자를 대상으로 도입되었으며, 이후 대상자가 점차 확대되어 1995년 7월 농어민, 1999년 4월 도시 지 역 거주자를 포함한 전 국민연금제도로의 틀을 갖추게 되었다. 정부는 장기적으로 국민연금의 소득보장 기능을 강화할 필요가 있다. 노인 빈곤율이 높은 우리나라의 특수한 상황에서, 국민연금은 보험료 인상을 통해 재정 안정화와 소득 대체율 상향 조정을 추구하는 것을 검토해 볼 수 있을 것이다. 소득 대체율을 OECD에서 권고하는 70~80% 수준으로 높이는 것은 무리일지라도 현재보다 5~10% 정도의 소폭 조정은 반드시 고려할 필요가 있다. 다만 현재 기초연금은 국민연금과 연계되어 급여 수준이 삭감되도록 설계되어 있는 만큼, 소득 대체율 조정 논의에서는 기초연금과 국민연금의 관련성을 염두에 두고 제도적인 측면에서 재설계가 이루어져야 할 것이다. 다시 말해 국민연금의 소득 대체율 조정으로 연금급여가 높아지는 만큼, 기초연금의 급여수준이 낮아진다면 제도 개선을 통한 노인 빈곤 완화 효과를 보기 힘들 것이다. 제도 개선에도 불구하고 공공 부조 또한 국민기초생활보장제도의 부양의무 기준으로 대표되는, 가족에 대한 의존이 큰 특징 또한 있다. 공공 부조에서 부양 의무 기준은 OECD 회원국에서 그 예를 찾기 어려우며, 이러한 제약이 있는 국가도 독일과 같이 최소한으로 운영되고 있다. 우리나라도 노후 부양 부담에서 국가의 역할을 보다 강화하고 가족의 부양 부담을 낮추는 방향으로 검토할 필요가 있다. 노후소득보장 체계를 공ㆍ사적연금의 혼합 정도와 급여수준(소득 대체율)으로 유형화하면 우리나라는 상대적으로 사적연금의 비중이 높지만 소득 대체율은 낮은, 소위 ‘영미형’에 속한다(정경희 등, 2011, p.88). 공적연금의 급여수준이 낮으면서 보편적인 사적연금이 발전하지 못한 유형이다. 소득 대체율에 상관없이 공적연금 중심의 노후소득보장 체계를 가지고 있는 국가에서 주로 급여 축소와 같은 재정 안정화와 제도 합리화를 위한 제도 개혁이 나타나고 있다(정경희 등, 2011, p.94). 따라서 두 차례에 걸쳐 이루어진 우리나라의 국민연금 재정 안정화 개혁은 과연 적절한 시점이었는지, 그리고 소득 대체율의 하락 폭을 줄일 수는 없었는지 다시 검토해 볼 필요가 있다. 그리고 국민연금의 보험료 인상은 충분한 사회적 합의와 국가에 대한 신뢰가 전제될 때 가능할 것이다. 따라서 국민연금 보험료 인상과 그에 따른 소득 대체율의 인상은 시간적 여유를 두고 사회적 논의가 이루어져야 한다. 특히 보험료 인상의 근거로 재정 지속성 혹은 재정 고갈의 논리만 제시한다면, 사회적 공감대를 얻기 어려울 수 있다는 점을 염두에 두어야 할 것이다. 국민연금 보험료 인상으로 일정 수준의 소득 대체율을 높이는 것에 대한 충분한 설명이 있어야 할 것이다. 한편 국민연금 관련 정책 우선순위는 소득 대체율 인상보다는 국민연금 대상자 확대(사각지대 해소)와 기초연금의 강화에 두어야 한다. 상대적으로 국민연금의 소득 대체율 인상은 보험료의 인상을 수반하기 때문에 단기간에 국민의 동의를 얻기 어려운 측면이 있기 때문이다. 이러한 정부의 복지 철학(국민기초생활보장제도의 부양 의무자 기준), 공적연금제도의 미성숙, 낮은 소득 대체율, 넓은 사각지대 등으로 인해 우리나라 노인 빈곤율은 당분간 높은 수준을 유지할 것으로 전망된다. 따라서 우리 정부는 노인의 삶의 질 향상을 위한 기본 조건으로, 빈곤 해소라는 목표를 달성하기 위해서 보다 적극적인 정책적 노력을 기울여야 할 것이다. 정책 개선 방향의 핵심은 노후 빈곤의 책임을 개인만의 몫으로 돌릴 것이 아니라, 국가가 보다 적극적으로 노후소득보장을 강화하기 위한 역할을 해야 한다는 것이다. 본 연구에서 실시한 전문가 조사 결과 분석에서도, 소득보장정책에서 정부의 역할이 중요하다는 데 100% 일치된 의견을 보였다. 본 연구는 노인의 빈곤을 완화할 수 있는 단기 정책 과제로 1) 노인의 빈곤 감소 목표 설정의 합리성 제고, 2) 기초연금 사각지대 축소와 급여수준 상향, 3) 형평성 제고를 위한 국민연금 개선 방향 마련을 제안한다. 또한 장기 정책 과제로 1) 국민기초생활보장의 부양 의무자 기준 완화, 2) 소득 대체율 조정을 통한 국민연금의 소득보장 기능 강화를 제안한다. 정책 과제의 기간 구분은 사회적 합의와 제도 수용성 등을 감안하여 보다 빠른 시기에 현 제도의 개선이 가능한지의 여부로 판단한 것이다.