RD 예산배분시스템 현황 및 문제점 진단 A Study on the Improvement of RD Budgeting

본 연구의 주된 목적은 “R&D종합조정제도와 재원배분 기준에 초점을 맞추어 정부 R&D예산 배분시스템에 대한 문제점을 분석하고, 개선을 위한 근거를 제공함으로써 정부 R&D예산 배분과정의 효율성 제고를 위한 기초자료를 마련”하는데 있다. 이를 위해 본 연구는 첫째, 정부 예산제도 및 R&D예산 편성제도에 대한 이해를 도모하고, 둘째, 향후 R&D예산배분의 효율성 제고를 위한 이론적 논의를 진행한다. 셋째, 정량데이터 확보 및 분석을 위하여 본 연구는 2017년 R&D예산을 중심으로 논의를 진행한다. 2017년 기준 R&D예산이 편성된 34개 부처를 대상으로 어떠한 사업들을 수행하고 있는지, 이러한 사업들이 어느 정도 규모로 운영되는지, 어떠한 배분과정을 거쳐 확정예산으로 심의되었는지 분석. 마지막으로 앞선 진행된 이론적 논의와 데이터 분석을 통해 도출된 결과를 바탕으로 정책대안을 제안하였다. 이처럼 R&D예산배분과 관련된 다양한 논의 속에서 본 연구는 예산배분의 효율성 제고를 위한 일련의 방향성 도출을 위하여, R&D예산 종합조정제도 및 R&D예산배분 기준인 지출한도의 설정에 초점을 맞추어 문제점을 진단하고 개선방안을 제시하고자 한다. 제한적인 문제점 진단이라는 점에서 한계는 존재하나 본 연구가 여러 문제점 중 종합조정제도와 거시적 재원배분 기준에 천착하는 것은 실제 정부가 활용할 수 있는 가용자원의 규모가 제한되면 될수록 거시적·배분적 효율성에 대한 논의가 보다 중요해지기 때문이다. 대표적인 연구로서 Rubin(2000)은 정부가 가용할 수 있는 자원이 많은 경우 부처별·사업별 예산투자를 결정하는 미시적 예산조정의 중요성이 커지지만, 반대로 가용할 수 있는 자원이 제약될 경우 예산총액의 결정과 전반적인 배분을 결정하는 거시적 예산조정의 중요성이 커진다고 주장한 바 있다. 반면, R&D 부문 질적 성장은 제자리걸음을 보이고 있다고 평가되고 있다. 우리나라 5년 주기(2010~2014년) 논문 1편당 피인용 횟수는 4.86회로, 논문 수 상위 50개 국가 중 31위에 그치고 있다. 또한, 우리나라는 연구개발투자 규모에 비해 기술무역 수출실적이 상대적으로 낮은 수준이다. 기술무역수지에서 매년 적자를 기록하는 바, 그 액수가 증가하고 있다. 전체 기술무역수지 적자액에서 전기전자산업이 차지하는 규모는 2015년 기준 75.7% 수준으로, 적자액 4,544백만 달러를 기록하였다. 기술무역을 단순히 연구개발투자의 생산성 지표로 보는 것에는 무리가 있으나, 국내총생산(GDP) 대비 연구개발비 등 투자 측면에서 세계 1위를 유지하는 것에 비하여 그 성과가 비효율적인 측면을 간과할 수 없다. 2008년 금융위기 이후 전 세계적으로 저성장의 위기에 직면하고 있다. 2000 년부터 2007년까지 우리의 연평균 경제성장률은 5.4%였으나 2010년부터 2016년까지의 경제성장률은 3.5%로 금융위기 이전의 수준으로 경제 회복에 한계를 보이고 있다. 특히 2017년 한국의 경제성장률은 대다수 2%대를 전망하고 있어 더욱 하락할 것으로 예측되고 있다. 이러한 경제성장률의 저하와 더불어 대두되는 문제점은 바로 재정건전성이 악화되고 있다는 것이다. 2017년 기준 정부 총지출 기준 예산 총계는 400.5조원으로, 재정 건전성의 측면에서 2017년 재정수지는 28.3조원의 적자가 전망되고 있다. 국가채무의 경우에는 2016년 전망치인 637.7조원(추경 기준) 보다 44.7조원 증가한 682.4조원으로 분석되고 있다. 특히 국가채무의 경우 지속적인 증가세를 보이고 있다는 것이 한국경제의 큰 문제점으로 지적되고 있다. 이처럼 국가채무가 지속적으로 증가하는 우리 경제의 문제점으로 인해 정부 R&D예산 역시 효율성 제고가 필요하다는 지적이 제기되고 있다. 주된 원인은 R&D투자 규모 대비 성과에 대한 문제의식이다. 2017년 기준 정부 R&D예산은 19조 4,615억원으로 정부 총예산의 약 5% 수준이다. 19조가 넘는 예산의 투입을 통해 그에 맞는 성과가 도출되고 있는가에 대한 지적과 더불어 향후 예산 투입의 효율성을 제고하기 위한 시스템 변화가 필요하다는 논의가 반복되고 있다. 국회를 비롯하여 R&D예산 배분의 문제점에 대해선 다양한 관점이 존재하고 있다. 그 중 몇 가지를 살펴보면 첫째, 중복투자에 대한 지적이 존재한다. 성장동력을 창출하기 위한 정부의 다양한 R&D투자가 중복되고 있으며 이에 대한 재조정이 필요하다는 견해이다. 둘째, 전략성 부재를 지적하기도 한다. 이는 실질적인 전략이 부재한 상태에서 재정투자가 이루어짐에 따라 효과가 저해된다는 논의이다. 셋째, 예산과 성과 간 연계가 미비하다는 지적 역시 존재한다. 이는 기존 성과와 상관없이 예산이 증액되는 등 예산편성과정에 대한 변화가 필요하다는 견해로 해석할 수 있다. 정부 R&D예산의 양적 확대에도 불구하고 그 성과에 대해선 다양한 지적이 제기되고 있다. 가장 큰 문제점으로 지적되는 것은 바로 예산의 투입에 비해 성과가 낮다는 것이며, 성과 제고를 위한 다양한 개선방안 중 하나로 주목받는 것이 바로 전략적이며 효율적인 R&D예산의 배분이다. 대표적인 예로 2017년 예산안 토론회에서는 중장기 대규모 사업의 충분히 준비가 미흡하고, 증액된 주요 R&D사업의 평가와의 연계 강화가 필요하며, 미래성장동력 확보를 위한 투자의 일관성이 부재하다는 지적이 제기된 바 있다. 또한 임길환(2015)의 경우에도 정부 R&D예산 배분절차의 개선을 위해 국가과학기술심의회의 조정 기능 강화와 사업 간 구조조정의 필요성을 주장하였다. R&D정책의 문제점을 R&D 예산배분의 과정에서 찾고자 하는 지난 선행연구들을 살펴보면, 문제점의 진단은 크게 두 가지로 나뉜다. 첫째는 R&D예산의 조정·배분과 관련된 종합조정기능이 충분한 성과를 내지 못하고 있는 지적이다. 모호한 부처 간 역할과 과다 경쟁으로 인한 유사·중복 문제를 해소하기 위하여 현행 국가과학기술심의회를 중심으로 이루어지는 R&D예산 종합조정기능이 제고되어야 한다는 관점이다. 그동안 R&D예산과 관련된 효율성의 개념은 상대적으로 배분적 효율성에 비해 성과평가로 대표되는 기술적 효율성이 강조되어 왔다. 2010~2014년 국가재정운용계획 R&D분야 보고서에서는 공공부문의 R&D 효율성 제고를 위해 대학과 공공연구기관의 성과를 적절하게 반영할 수 있는 성과평가체계 개발과 적절한 성과지표 선정의 필요성을 제기한 바 있다. 이러한 경향은 지속적으로 나타난다. 2012~2016년 국가재정운용계획 R&D분야 보고서에서도 R&D사업의 기획평가 체계개선을 통한 효율성 제고 및 성과평가와 예산 연계 강화가 중요한 주제로 논의되었다. Schick(1998)가 재정건전성 확보에 있어 총량적 재정규율과 배분적 효율성을 강조한 것은 1990년대 후반 신공공관리의 강조 이후 재정적자를 최소화하고 정부지출의 효율성을 강화시키기 위해 재정수입의 증가에 대한 강조로부터 재정총량의 설정과 이를 통한 지출규모의 조정을 통한 배분적 효율성이 중요한 의제로 논의되었기 때문이다.