재정건전성의 평가 및 정책과제

재정수입의 확대를 위해서는 근본적인 세제개편이 요구된다. 그동안의 세제개편은 일부 세목 및 비과세⋅감면 항목을 중심으로 단편적으로 이루어져 왔으나, 국민경제의 패러다임 전환이 요구되는 상황에서 세제 또한 근본적으로 개혁하는 것이 바람직하다. 이 경우 세제개편은 우리 경제의 성장잠재력을 확충함과 동시에 복지지출 증가를 어느 정도 충당할 수 있는 정도로 이루어져야 한다. 이를 위해서는 국민 모두가 공감하고 동의할 수 있는 장기적인 재정 수입과 지출에 대한 청사진이 제시됨과 동시에 일련의 체계적인 방안이 제시되어야 할 것이다. 즉, 재정지출 구조조정을 통해 재원배분의 효율성과 효과성을 극대화하되, 그럼에도 불구하고 부족한 재원은 결국 세원확대로 부담할 수밖에 없다. 또한 아직까지는 우리 경제의 조세부담률이 여타 선진국에 비해 낮다는 점도 세원확대의 여지가 있음을 시사한다. 성공적인 세제개편을 위해서는 순차적인 세제개편이 중요하다. 향후 근본적인 세제개편을 성공적으로 제도화하기 위해서는 세제개편의 우선순위를 전략적으로 결정해야 할 것이다. 즉, 세제개편의 순서(sequence of tax reform)가 매우 중요한 요인이 될 것이다. 장기적으로 급증하게 될 복지지출 재원조달을 위해서는 소비세율의 인상이 불가피할 것으로 전망된다. 단지 소비세율 인상을 추진하기에 앞서 소득세의 기능을 정상화하여 소득재분배 기능을 수행할 수 있도록 소득세체계를 개편해야 할 것이다. 복지재원 조달방법에 대한 해외 사례를 보면, 먼저 독일, 스웨덴, 이탈리아의 경우 1960년대 이후 재원조달 방법의 형태를 보면 우선 소득과세의 증가가 먼저 일어났으며 이후 사회보장기여금과 소비세 등의 순서로 확대되는 경향을 볼 수 있다. 독일의 경우 1960년대 국민부담률이 급등하는 시기에는 소득세의 증가가 주도하였으며 이후 사회보장기여금과 소비세의 증대가 뒤따랐다. 스웨덴 역시 1960년대 이후 소득과세, 사회보장기여금, 소비세의 증가가 순차적으로 이루어졌다. 이탈리아의 경우 1974년 이후 국민부담률이 증가할 때부터 유사한 순서로 세부담이 증가하였다. 한편, 장기적으로는 증세를 고려하는 것이 불가피한 상황에서 세제개편의 우선순위를 결정하는 것은 무엇보다 중요하다. 이 경우 소득세, 법인세, 부가가치세 등 세입규모가 큰 세목의 증세에 대한 논의가 우선적으로 시작될 필요가 있다. 이들 세목이 국세수입의 대부분을 차지할 뿐만 아니라 증세의 효과도 클 수밖에 없기 때문이다. 다만, 증세에 대한 사회적 합의는 상당한 진통을 수반한다는 점에서 단기간 내에 이루어지기는 쉽지 않다. 오히려 세입부진에 따른 일시적인 재정적자를 용인하는 가운데 증세가 국민 경제에 미치는 긍정적 혹은 부정적 파급효과를 면밀히 점검하고, 국민 전반의 의견을 수렴하여 결정하는 것이 바람직한 것으로 판단된다. 이와 함께 비과세⋅감면 등 조세지출에 대한 전면적인 개선이 요구된다. 그동안 정부는 조세지출 정비를 위해 ｢조세지출기본계획｣을 수립하고, 2014년부터는 조세지출 자체평가 및 심층평가를 실시하는 등의 정책을 실행하고 있다. 또한 2015년부터는 새로운 조세지출을 도입할 경우 이에 대한 예비타당성조사를 실시할 계획이다. 본 보고서의 제2장에서 분석한 바에 따르면, 2060년에 바람직한 GDP 대비 국가채무 비율인 50~70%를 달성하기 위하여 매년 관리대상 수지를 1~2% 내외로 유지하여야 되는데, 이를 위해서는 전면적인 재정개혁이 빠른 시일 내에 이루어져야 함을 밝히고 있다. 특히 증가하는 재정부담을 조세와 재량적 재정지출이 적절히 분담하는 경우에도 조세부담률의 증가는 불가피하다는 것을 밝히고 있다. 2060년에 조세부담률은 23% 내외, 재량지출 규모는 8% 정도로 축소되어야 한다. 이는 현재보다 조세부담률을 4~5%p 정도 상승시켜야 함을 의미한다. 따라서 증가하는 사회복지지출을 조달하기 위해서는 증세가 불가피하다. 문제는 현재의 세제하에서는 세원의 확충에 의한 세수증가가 어느 정도 가능하나 한계가 있다는 것이다. 따라서 세율인상을 중심으로 한 증세가 불가피하다. 더욱이 소득세와 소비세 및 법인세 증세가 중심이 되는 세제개편이 필요하다. 우리나라 공기업의 문제는 무엇일까? 공기업이 제공하는 서비스의 질은 매우 높은 것으로 평가된다. 인천국제공항은 국제공항협의회(ACI)가 뽑은 세계 공항서비스평가(ASQ)에서 10년 연속 세계 1위를 기록하고 있으며, 한국전력은 세계에서 가장 낮은 정전율을 보이고 있다. 비효율을 지적받고 있는 철도공사도 안전성과 정시 도착률은 세계적인 수준에 도달해 있다. 현재 공기업에 대한 경영평가에는 외국의 모범적인 유사 공기업과의 서비스 수준을 비교하여 평가하는 글로벌 지표가 도입되어 있는데, 이는 우리의 공기업에 거의 만점을 보장하는 매우 쉬운 지표가 되어 이제는 쓰이지 않고 있다. 우리 공기업이 이미 서비스 면에서 세계적인 수준에 도달해 있기 때문이다. 우리 공기업의 문제는 너무 많은 비용을 소모하며 서비스를 제공하고 있다는 점이다. 그 결과로 나타나고 있는 것이 부채이다. 최근 주요 공기업의 부채가 급증하여 국가재정에 잠재적 위험으로 부각되고 있다. 금융공기업을 제외한 공기업의 부채는 343.5조원이며 여기에 준정부기관 부채 52.3조 원을 포함하면 공기업의 부채는 395.8조원에 달한다. 공기업 기능과잉은 결국 우리 모두가 참여하여 조장하고 있다. 정치권은 임기 중 정책과제를 달성하고자 공기업의 기능을 확대하고자 한다. 4대강, 보금자리주택, 해외자원개발이 그 예이다. 주무부처는 공기업의 기능을 통해 부처의 영향력을 확대하고 퇴임 후 자리를 확보하고자 한다. 공기업 역시 사업 확대에 따라 예산과 조직이 늘면 승진이 빨라진다는 기대를 한다. 공기업판 ‘파킨슨의 법칙’이라고 할 수 있다. 이런 점에서 정부 정책사업에 의한 부채의 경우에도 공기업이 일방적인 피해자라고 하기는 어렵다. 공기업도 조직 확대 등 일정한 수혜를 입었기 때문이다. 끝으로 국민과 기업도 사업의 확대에 따라 하청 및 고용기회가 증가하는 등 사업의 수혜자이다. 결국 공기업 부채는 정치권-정부-공기업-국민 4자담합의 결과로서 그 피해자는 미래 세대이다. 현행 사업을 그대로 유지하면서 일부 규모를 축소하는 것으로는 부채문제를 해결할 수 없다. 공기업의 과잉기능에 대한 수술이 필요하다. 공기업의 사업과 기능을 근본적으로 재검토하여 공공부문의 역할을 전반적으로 축소하는 개혁이 단행되어야 한다. 그리고 그 수단은 본 연구가 핵심 결론으로 제시하는 바대로 공기업이 독점하고 있는 시장에 경쟁을 도입하거나 민간부문을 활용하는 것이다. 제4장에서는 공기업 부채를 유형별로 나누어 해결방안을 제시하고 있다. 본 연구는 공기업 부채의 유형을 6가지로 나누고 각 유형별 해결방안을 제시하고 있다. 먼저 1유형은 4대강사업과 같이 국가가 재정지원을 하지 않아 발생한 부채로서 이는 국가재정이 부담하는 것이 원칙이다. 2유형의 부채는 LH공사의 임대주택이 대표적 예인데, 이는 정부의 재정지원 확대와 민간부문 활용으로 풀어야 한다. 3유형의 부채는 정부가 공공요금을 낮게 유지하고 경쟁을 활용하지 않아 발생한 부채로서 철저한 원가산정을 바탕으로 적정 수준의 공공요금을 책정해야 할 것이다. 이를 위해서는 경쟁도입, 요금정상화를 위한 정치경제학적 기반을 마련하는 것이 중요하다. 4유형은 철도공사의 부채와 같이 정부의 책임과 공기업의 방만성이 결합된 복합적 유형으로서 경쟁도입이 이 모든 문제점들을 해결하는 최선의 방책이다. 5유형은 해외자원개발과 같이 정부도 민간을 활용하지 않은 책임이 있는 반면 공기업도 잘못된 투자결정으로 부채를 초래한 사례이다. 민간부문의 역할을 확대하면서 공기업의 역할을 제한하고 책임성을 강화해야 한다. 끝으로 6유형은 고유사업이 아닌 비핵심 사업으로 진출하여 발생한 부채로서 공기업의 책임이 대부분인 유형이다.