강요된 연금개혁 그리스의 사례

그리스는 유례없는 경제발전에도 불구하고 정부의 과도한 재정적자가 누적되고 있었으며, 이는 2010년 심각한 재정위기를 야기하였다. 2차 세계대전 이후 가장 심각한 상태인 2010년의 재정위기는 방만한 재정정책(과용, 탈세의 만연, 지나치게 낙관적인 재정계산 등), 재정적자에 대한 부적절한 대응, 탈세와 지하경제의 만연, 정부의 무능한 행정력 등 사회구조적 문제, 부정확한 통계자료 등의 요인에 기인하고 있다(유호선 이지은, 2012). 그리스 경제는 2004년 아테네 올림픽 이후 높은 성장세를 시현하여 2007년에는 3.5%를 기록하는 등 EU 회원국 평균수준을 상회하는 성장세를 지속하였다. 그러나 2008년 글로벌 금융위기 여파 및 구조적인 경쟁력 취약으로 2008년에는 1993년 이래 15년 만에 처음으로 마이너스(-0.2%) 성장세를 기록하였고, 그 이후 2010년에는 -4.9%, 2011년에는 -7.1%, 2012년에는 -7.0%로 경기침체가 악화되었으나, 2013년에는 -3.9%, 2014년 5월에는 0.6%로 경기가 점차 회복될 것으로 전망된다. 금융위기의 영향으로 2008년 3만 달러에 육박하던 1인당 GDP는 2012년에는 2만5천 달러 선까지 감소하였다. 그리스는 OECD 국가 중 2008년 세계 경제위기로 인한 경제침체의 영향을 가장 심하게 받고 있으며, 2015년 현재 유로존 탈퇴 가능성이 제기되는 등 불확실한 정치경제적 상황에 처해 있는 국가이다. 본 연구는 경제위기가 연금개혁을 촉발하는 국가 사례연구로 그리스의 연금개혁을 주목하고자 한다. 일반적으로 경제위기는 국가의 총생산을 감소시키며 이는 급여지출을 위한 보험료 수입의 감소를 초래하여 결과적으로는 국가의 재정부담을 증가시킬 수 있다. 하지만 경제위기 상황에서 국제기구로부터 재정적 지원을 받기 위해서는 긴축정책이 조건으로 전제되며, 연금개혁은 그러한 긴축정책의 일환으로 요구되었다. 국제기구로부터 재정적 지원을 받기 위한 조건으로 연금개혁을 실시한 경우가 그리스가 처음은 아니다. Deacon(2007)에 따르면, 1994년 이후 10여 년 동안 51개국이 World Bank 등 국제기구로부터의 지원을 조건으로 연금개혁을 실시하였다. 그러나 외부로부터의 압력에 의한 연금개혁은 개발도상국에 한정되어 있었고, 서구 선진국들의 경우에는 간접적인 세계화의 압력이 없었던 것은 아니지만 연금개혁을 강요받은 사례는 거의 없었다. 물론 연금개혁이 외부적 압력에 의해 이루어졌다고 해서 그리스 연금제도(혹은 복지 제도)가 전혀 문제가 없었다는 의미는 아니다. 남부유럽 국가들의 공통적인 특성인 저성장과 고실업 그리고 저출산 고령화로 인하여 그리스 정부의 재정적자가 지속적으로 누적되고 있었다. 그리스의 경우 연금지출은 국가재정적자의 50%를 차지할 만큼 높았으나 노인빈곤 역시 EU국가들 중 가장 높은 상황이었고, 연금개혁의 필요성이 대두되었지만 이를 자율적으로 실시하는데 실패하였다. 이러한 상황에서 2008년에 경제위기가 발생하고 국가 부채가 감당하기 힘든 수준까지 증가하게 되자 그리스는 EU와 IMF 등 외부의 압력에 의해 연금개혁을 실시하게 되었는데, 2010년에 추진한 연금개혁의 강도는 다른 서구 선진국들의 연금개혁과는 차원이 다른 수준이었다(예를 들면, 기득권 불인정 등). 그리스의 연금개혁은 한 사회에서 요구되는 연금개혁이 제 때에 자발적으로 실행되지 못하고 계속해서 후세대에게로 책임이 전가되어 막다른 골목에 이르게 될 경우, 외부의 충격에 의해 그 국가의 연금체계가 급진적이며 구조적으로 개혁될 수 있는 사례라고 볼 수 있다. 그리스는 1861년에 공무원 및 위험하고 힘든 직업(arduous and unhealthy occupations) 종사자들을 대상으로 최초의 공적연금이 실시된 이후 점차 가입대상을 확대하였다. 그러나 일반 국민을 대상으로 한 공적연금제도는 산업 발전의 낙후 등으로 인해 다른 유럽 국가에 비해 상대적으로 늦게 도입되었는데, 1930년대 중반(1934년)이 되어서야 비로소 민간기업의 피용자를 위한 의무 가입제의 기본소득비례연금(mandatory primary pension)이 시행되었다. 2차 대전 후 1951년에 제정된 사회보장법(Law 1846/51)은 이후 1990년까지 약 40년간 모든 사회보장법의 기초로서의 역할을 수행하였는데, 이 기간 동안 그리스의 연금개혁은 지속적으로 적용 대상을 확대하고 급여수준을 높이는 방향으로 진행되었다. 즉, 농업중심의 사회였던 그리스는 1961년에 농민을 위한 의무보험을 도입하였으며, 이후 1982년에 농민을 대상으로 하는 연금을 더욱 확대하였다. 또한 다양한 직업군에 따라 유사한 소득비례연금이 분립적으로 확대 적용되면서 오늘날의 모자이크식 노후보장 체계를 형성하게 되었다(Triantafillou, 2006). 그리스의 공적연금제도는 부과방식(pay-as-you-go)의 소득비례 사회보험 형태로 발전되어 왔으며, 기본비례연금 외에 추가로 부가비례연금(auxiliary pension)의 가입이 가능한 형태로 발전되어 왔다. 또한 다양한 직업군별로 유사한 비례연금이 분절적으로 운영됨에 따라 공적연금 관리운영기관이 너무 많고, 각각의 기관들이 서로 다른 법과 규정에 따라 각기 다른 연금제도를 운영함으로 인해 여러 가지 문제가 발생했다. 또한 1990년부터는 고령자의 증가로 연금재정 및 지속가능성의 문제가 대두되기 시작했다. 그리고 외부적으로 EU의 압력에 의하여 연금제도에서 재정안정화 문제가 주요 이슈로 부각되었다. 연금에 대한 지출 수준은 국가재정적자의 50%를 차지할 만큼 높았으나 노인빈곤율 역시 EU국가들 중 가장 높은 상황이었고, 연금개혁의 필요성이 대두되어 1990년에 보험료를 상향조정하고, 장애연금의 수급조건을 강화하며, 연금 계산식을 개선하는 등 연금개혁을 추진하기 시작하였다. 65세 이상 노인빈곤율은 2007년 15.2%에서 2010년 15.8%로 소폭 상승하였다. 이는 OECD 국가들의 평균 노인빈곤율이 2007년 15.1%에서 2010년 12.8%로 하락한 것과는 대조적이다. 한편, 2012년 그리스의 공적연금 소득대체율이 64%인데, 이는 다른 OECD 국가 및 유럽국가와 비교해도 아직 높은 수준이다. 상대적으로 높은 공적연금의 소득대체율에도 불구하고 그리스의 노인빈곤율이 OECD 평균에 비해 높게 나타나는 것은 다음의 두 가지 요인에 기인하는 것으로 판단된다. 첫째는 광범위한 공적연금의 사각지대가 존재하기 때문이다. 그리스 사회보장제도의 특징 가운데 하나는 적용범위의 협소함이다. 연금중심의 복지제도를 운영하는 그리스의 경우 공적연금이 경제활동참가 인구에 대해서는 거의 보편적으로 적용되어 왔지만, 실제 기여하는 사람들의 비율은 경제활동연령인구의 58.3%에 불과한 실정이다. 이는 65%를 상회하는 독일, 영국, 미국, 스웨덴 등 서구 선진국에 비해 상당히 낮은 수준이며, 공적연금의 역사가 훨씬 짧은 일본(75%)보다도 낮다. 그리고 국민연금의 역사가 일천한 우리나라(54.2%)와 비슷한 수준이다(World Bank, 2012). 이러한 경제위기 상황에서 그리스의 연금개혁이 진행되는 정치적 과정은 EU와의 관계 속에서 살펴볼 수 있다. OECD 국가 중 글로벌 금융위기의 영향을 가장 심하게 받고 있는 그리스의 금융위기 관련 EU의 요구와 그리스의 대응과정을 살펴보면 다음과 같다. 2009년 10월 그리스에서 실시된 조기총선에서 승리한 사회당(PASOK) 정부의 파파콘스탄티누 재무장관이 같은 해 10월 EU 재무장관 회의에 참석하였고, 2009년 예상 재정적자 규모가 정부 목표치인 3.7%를 3배 이상 초과하는 12.5%에 달할 것으로 예상된다고 시인하면서 시장의 불안을 촉발하였다. 그 후 2010년 5월에 그리스 EU IMF 3자간에 합의한 재정긴축안을 시행하는 조건으로 총 1,100억 유로 규모의 유로존 IMF 공동 구제금융 지원이 확정되었는데, GDP 대비 재정적자비율을 2009년 13.6%에서 2014년에는 2.6%(364억 유로 상당)까지 감축한다는 목표가 설정되었다. 그리고 EU와 IMF는 3개월마다 재정긴축안 시행여부를 모니터링 하기로 하였다. 2011년 3월에 열린 유로존 정상회의에서는 그리스 구제금융 대출조건을 완화하기로 결정하여, 평균 대출금리를 1% 포인트 인하하고 대출만기는 종전 평균 3년에서 7.5년으로 연장하였다.