포용성장의 비전과 전략

아일랜드 정당들은 사회협약에 대해 대체로 긍정적이었다. 1987년 ‘국가재건 프로그램(Program for National Recovery: PNR)’ 체결 시 Fine Gael당과 노동당은 사회협약의 주요 내용이 민주적으로 선출된 국회의원에 의해 결정되지 않고 비선출직에 의해 결정되는 것은 대의민주주의의 원칙을 훼손하는 것이며, 정부의 재량성을 제한한다는 이유로 사회협약에 대해 비판적이었다. 그러나 1990년대에 이들 두 야당은 연립정부에 참여하면서 사회협약을 적극적으로 지지하는 쪽으로 방향을 선회하였고, 결국 정당 간 이념 차이가 크지 않고 ‘미투(me too)’라는 정치문화가 확산되어 모든 정당들은 사회협약에 대한 긍정적인 입장과 지지를 나타내고 있다(O’Connor, 2004: 93). 정당 간 협력체제에 기반을 둔 아일랜드의 정당정치와 연립정부의 노력이 노사정 대타협을 이루는데 기여하였다. 실제로 1987년 이후 정권이 여러 차례 바뀌는 상황에도 불구하고 의회에서 정당과 정파를 초월하여 정당 간 협력에 기초한 연립정부는 삼자조합주의에 근거한 사회협약의 틀을 유지하는데 기여하였다. 가톨릭 사회교리가 사회협약의 체결에 긍정적 요인으로 작용하였다(선학태, 2009; 신동면, 2005). 아일랜드의 국가형성 및 사회문화 형성에 있어서 가톨릭 사회교리의 영향력은 지대하다. 1891년 로마교황은 사적소유권의 폐지와 계급투쟁을 주장하는 사회주의를 거부하고 사랑으로 계급 간 화해와 협력, 포용을 강조하는 기독교적인 해결책을 제시한 칙령을 발표하였다. 가톨릭 사회교리에 의하면 조화로운 사회관계를 유지하기 위해 사회경제적 문제의 해결과정에서 조합주의적 접근이 필요함을 강조하고 있다. 즉, 사회 내 다양한 이해집단들을 연결할 수 있는 제도가 필요하며, 이러한 제도적 틀은 국가 내에서 공식적인 대표기능을 수행해야 된다는 것이다. 이러한 가톨릭 교리의 영향을 받아 아일랜드는 일찍부터 임금문제와 관련하여 근로자 대표와 사용자 대표가 합의를 하였고, 1950~70년대 말까지 수차례에 걸쳐 노사간 양자 조합주의적 협상을 통해 임금인상안에 대해 합의를 도출하였다. 그리고 1979년에 노사간 조합주의적 임금협상이 결렬된 이후, 정부는 처음으로 삼자 조합주의(tripartism) 방식을 통해 임금인상뿐만 아니라 조세, 노사관계, 사회복지, 보건 등 사회경제적 문제에 대한 합의를 이끌어내었다(신동면, 2005). 중앙집권적 노조와 기업의 조직화가 정책협의시스템과 사회적 파트너십의 작동 및 유지에 유리한 환경을 조성하였다. 1980년 이후 아일랜드의 노사관계의 특징은 중앙 집중적이며, 제도화된 문제해결을 추구해왔다는 점이다(Prondzynski, 1998: 56-58). 첫째, 1970~80년까지 아일랜드는 중앙집권적 노동운동이 결여되어 있었으나, 1980년 이후 노조의 합병이 활발하게 일어남으로서 노동운동은 전국적 차원에서 중앙집권적 조직에 의해 이루어졌다. 아일랜드(Republic of Ireland)와 북아일랜드아일랜드(Northern Ireland)를 대표하는 최대 노동조합단체이자 정상조직인 아일랜드노동조합총연맹(ICTU)에는 전체 노조원의 약 90%가 가입되어 있어 조직화 수준이 매우 높다(신동면, 2005: 315). ICTU에는 2018년 기준 70개 정도의 노동조합과 약 80만 명의 노조원이 참여하고 있는데, 그 중에서 아일랜드의 노조 수는 30여개이고, 가입된 노조원 수는 약 60만 명이며, 이 중 절반정도는 공공부문 노동자들이다. 그리고 독자적인 위원회가 존재하는 북아일랜드의 노동조합 수는 30여개이며, 약 20만명의 조합원이 가입되어 있다(ICTU 홈페이지). 아일랜드 근로자들의 노조가입률은 1980년에 55.3%를 정점으로 점차 감소하는 추세이지만 여전히 유럽 국가들의 평균수준에 해당하는 약 35%가 노조에 가입하고 있다(Wikipedia). 아일랜드에서 노조가입률이 감소하는 원인은 다른 유럽 국가들과 마찬가지로 경제에서 서비스부문이 차지하는 비중의 확대, 비정규직 노동자의 증가, 노조에 대한 정부와 사용자의 경직된 태도 등에 기인한다(박태주, 2003). 그러나 노조원의 수는 다른 유럽 국가들과는 달리 1985년 51만명에서 2018년 60만명으로 증가하는 추세인데, 이는 1990년대 이후 아일랜드 경제가 빠르게 성장하면서 고용규모 자체가 크게 증가했기 때문으로 볼 수 있다. 이러한 ICTU는 정책협의에 기초한 사회협약을 지지하는 태도와 인식을 가지고 노조들을 대표하여 사용자 및 정부와 임금 및 근로조건과 관련해서 협상하는 기능을 수행한다. 아일랜드에서 1987년 노사정 3자간 사회협약이 가능했던 배경에는 1980년대 중반에 발생한 경제위기가 자리 잡고 있다. 1980년대 초반 이후 GNP의 140%에 달하는 정부부채와 경제성장률 저하로 인한 실업률의 증가는 경제사회적 위기감을 조성하였다. 그러나 중도우파인 Fine Gale당과 중도좌파인 노동당 연립정부는 정당 간 정책지향성의 차이로 인한 내부갈등으로 인해 갈수록 심각해지는 경제사회적 위기상황에 대응하는 적절하고 단호한 조치를 취할 수 없었으며, 재정적자를 극복하는데 속수무책이었다. 이러한 사회경제적 위기 속에서 야당의 전적인 지원을 등에 업고 정부, 노총, 사용자연맹, 농업조직이 함께 참여하는 국가경제사회협의회(National Economic and Social Council: NESC)가 설립되었다. 이에 따라 수많은 자문 역할을 수행하는 싱크탱크인 NESC는 1986년 ‘발전전략(Strategy for Development)’을 발표하였다. NESC에서 정부대표, 사용자대표, 노조 지도자들은 공동으로 아일랜드의 심각한 경제사회문제의 특징을 분석하고 결정해야할 정책의 우선순위를 개발하였다. 사회협약을 위한 첫 번째 단계는 노사정 각 주체가 공감대를 갖고 정책협의 단계로 들어가기 위해 의제를 개발하는 단계라고 할 수 있으며, 이러한 의제 개발을 하기 위한 조직으로 국가경제사회협의회(NESC)를 운영하고 있다. 1973년에 설립된 NESC의 핵심적 기능은 경제의 효율적 발전과 사회정의의 실현, 정부와 사회적 파트너 간 합의 형성 및 사회적 파트너십의 발전을 위한 전략적 과제를 분석하는 것이다. 따라서 NESC의 주요 역할은 정부와 사회적 파트너 간 협상을 지원하기 위해 ‘전략적 프레임워크’를 개발하는 것이며, 이러한 목적으로 작성된 보고서를 수상부(Department of the Taoiseach)에 재출한다. 운영 예산은 전액 수상부로부터 교부금의 형태로 지원받으나, 연구는 독립적으로 이루어지며 절차를 자율적으로 규제할 수 있는 권한을 갖는다. NESC는 정부에서 임명하는 의장(수상부 장관 Secretary General of the Department of the Taoiseach)과 부의장을 포함하여 노동조합 대표 5명, 사용자 조직 대표 5명, 농민조직 대표 5명, 지역사회 NGOs 대표 5명, 정부가 임명하는 대표 10명(정부 주요부처 차관 5인과 민간 전문가 5명) 등으로 구성된다. 따라서 NESC는 ‘노사정 삼자 플러스(tripartite plus)’의 형태로 이루어진 조직 구조를 가지고 있다. 위원의 임기는 2년이며 연장 가능하다. 또한 수상부와 NESC 사이에 연락위원회(liaison committee)가 있어 두 조직간 조정 및 보완의 기능을 수행한다. 상술한 바와 같이, NESC는 경제의 효율적 발전과 사회정의의 실현을 위한 전략적 과제를 연구·분석하고 그 결과를 수상부에 보고하는 자문 역할을 수행한다. 특히, 1980년대 경제위기에 대응하기 위한 국가발전 전략을 형성하는 과정에서 NESC는 핵심적인 역할을 수행하였다.