「안전혁신 마스터플랜」 기본방향 및 주요 해외사례

안전보건공단에서는 안전문화라는 용어는 1986년 소련 체르노빌 원자력 누출사고에 따른 국제원자력안전자문단(insag)의 보고서에 처음 사용되었고, 여기서 전통적인 안전문화를 다음과 같이 정의한다고 밝히고 있다. (전통적)“안전 문화는 조직과 개인의 자세와 품성이 결집된 것으로 모든 개인의 헌신과 책임이 요구되는 것으로 정의”된다. 그런데 1995년 삼풍백화점 붕괴사고 이후 안전에 대한 국민의 관심이 고조되고 안전문화에 대한 정부 주도의 접근이 시도되었다. 삼풍백화점 붕괴사고 이후 1995년 10월 당시 국무총리실에 설치되었던 안전관리자문위원회에서 국내 처음으로 안전문화를 “안전제일의 가치관이 개인 또는 조직구성원 각자에 충만되어 개인의 생활이나 조직의 활동 속에서 의식, 관행이 안전으로 체질화된 상태로서 인간의 존엄과 가치의 구체적 실현을 위한 모든 행동양식이나 사고방식, 태도 등 총체적인 의미를 지칭”하는 것으로 정의하였다. 이와 함께 최근에 제시된 흥미로운 모형 중 하나로 Patankar et al.(2012)이 제시한 안전문화 피라미드(safety culture pyramid) 모형을 들 수 있다. 이 모형에서 안전문화는 내재적 가치와 가정 등의 안전가치, 조직미션, 리더십, 전략, 규범, 역사, 전설, 영웅 등의 안전전략, 태도와 의견 등의 안전분위기, 행태로서의 안전성과의 네 가지 영역이 피라미드 형태로 구성되어 4요인 모형이라고 할 수 있다. 특히 안전가치가 안전전략을, 안전전략이 안전분위기를, 안전분위기가 안전성과를 떠받히는 식으로 구조화되어 있어 Cooper(2000)의 상호작용 모형과는 다른 식의 구조화를 보여주고 있다. 한편 김근영(2012)은 안전문화에 대한 다양한 문헌 분석을 통하여 안전문화를 구성하는 요소로서 가치, 규범, 행동, 시스템 등의 4요인 모형을 제안했다. 가치는 안전문화에 대한 중요성을 인식하는 것이, 규범은 안전문화 관련 규칙을 준수하는 것, 행동은 안전문화의 유지와 발전을 위한 실천적 행동을 하는 것, 시스템은 안전문화를 위한 제도를 의미한다. 따라서 IAEA는 당시 조직문화 이론의 대가였던 MIT 경영대학원(MIT Sloan School of Management)의 Edgar Schein 교수의 3계층 문화 모델에 근거한 안전문화 모델을 개발하게 되었다. 이 모델에서는 안전문화를 가시적 유형물(artefacts)과 행동(behavior), 공유 가치(shared value), 기본 가정(basic assumption)으로 설명했다. 이후 이 모델은 발전을 거듭하여 안전문화를 진단하는 서비스(Safety Culture Assessment and Review Team; SCART) 형태로 발전했는데, 여기서는 다음과 같은 5가지의 차원을 사용한다. ① 안전성이 조직 내에서 명확하게 인지되는 가치인가? ② 조직 내에서 안전성에 대한 책임은 명확한가? ③ 안전성이 조직 내의 모든 활동에 골고루 잘 퍼져 있는가? ④ 조직 내에 안전성 리더십 과정이 존재하는가? ⑤ 안전문화가 조직 내에서 학습에 의하여 추구되고 있는가? 우리나라에서 안전문화 관련 업무는 산업재해를 담당하는 노동부에서 주도했다고 볼 수 있다. 이후 ｢재난 및 안전관리 기본법｣이 제정되면서 소방방재청이 관련 업무를 수행했고, 이어서 행정자치부가 행정안전부로 바뀌면서 안전문화 총괄업무는 행정안전부로 넘어갔다. 그리고 행정안전부가 안전행정부로 부처명이 변경되면서 안전문화 관련 업무는 더욱 강화되었다. 그리고 향후 국가안전처가 신설된다면 안전문화 관련 업무는 더욱 더 강화될 가능성이 높다. 1990년대 초반에는 노동부의 활동이 두드러진다. 노동부와 매일경제신문사는 공동으로 1991년 8월 20일부터 1992년 8월 20일까지 ‘무재해 천만명 서명운동’을 전개하였다. 이는 재해예방을 위한 것이었고 국민안전문화에 대한 인식제고를 촉진하는 계기가 되었다. 이 연구에서는 안전혁신 마스터플랜의 기본방향으로서 안전문화에 초점을 맞춘다. 안전문화는 안전과 관련된 인간의 의식적 산물의 총체로서 가치, 규범, 행태, 제도, 기술의 전측면을 포괄하는 개념으로 활용된다. 우리나라는 국가적 사건이나 사고가 발생할 때마다 근본적인 문제해결을 목적으로 한 총체적 계획이 수차례 제시되었다. 그러나 이전의 계획들은 제도와 기술과 같은 시스템적인 물리적 인프라에 초점을 맞추면서 이것이 인간 의식의 의도적 산물임을 간과하였다. 그 결과는 지속적인 대형 사건･사고의 지속이었고 수많은 이들의 계속되는 희생이었다. 이러한 문제를 근본적으로 해결하기 위해서 이 논문에서는 안전에 대한 총체적 접근으로서의 안전문화에 초점을 맞추고자 한다. 안전 문화의 본질에 대한 이해를 바탕으로 안전문화의 강화를 위한 전략적 방안을 모색할 필요성을 제시하고자 한다. 브리태니커 사전은 혁신(innovation)을 ‘묵은 풍속, 관습, 조직, 방법 따위를 완전히 바꾸어 새롭게 함’으로 정의하고 있다. 혁신의 어원은 라틴어인 innovare이며 새로운 것을 만든다(to make something new)는 의미를 가지고 있다(김철의 등, 2008). 혁신은 새로운 아이디어를 도입해 과거의 것을 변화시키려는 시도를 의미하며, Van de Ven(1986)은 과거 질서를 변화시키는 구조, 관리방식 등의 조합을 통해 새로운 아이디어를 조직에 도입하는 것으로 혁신을 이해한다. 조직혁신은 조직의 효과성을 높이기 위해 현재의 조직상태를 바람직한 미래 상태로 변화시키는 과정을 말한다(Jones, 2010). 조직이 혁신을 추진하는 이유는 새로운 아이디어를 도입함으로써 조직을 변화시키고 목표를 달성하기 위함이기 때문에 혁신의 목적은 변화 자체에 있는 것이 아니라 변화를 통한 성과달성에 있다. 조직의 변화는 조직발전과 밀접하게 관련된다. 위키피디아 한국어판은 발전 (development)의 개념을 ‘무엇인가를 보다 쓸모 있거나 향상된 상태로 변화시키는 행위’로 정의하였다. 조직발전을 구현하기 위해서는 조직을 변화시켜야 하는데, 이 과정에서 변화와 혁신을 한다. 혁신을 완성하기 위해서는 조직을 변화시켜야 하고, 혁신을 통해 변화를 완성한다. 따라서 일반적으로 조직에서의 혁신과 변화는 같은 개념으로 이해된다. 두 개념의 공통점은 의도적인 조직의 변화를 통해 조직의 성과를 개선하는 것을 목적으로 한다는 점이다. 조직혁신 개념을 공공행정 차원에서 확장시킨 것이 정부혁신(government innovation)이다. 조직혁신에 비해 정부혁신이라는 용어는 널리 쓰이지 않았다. Pierre & Peters(2000)는 정부혁신을 고객중심의 행정서비스를 제공하고 성과지향적 공공서비스의 창출을 위해 벌이는 일련의 창조적 활동임과 동시에 공공서비스의 생산 및 전달체계의 효율성 제고와 정책고객들의 요구에 반응하는 제도, 전략, 기법을 강구하는 것이라고 정의하였다.