2017년 남북법제 연구보고서

또한 역사적으로 지방자치제도가 안정적으로 발전해온 독일과 일본의 경우와는 달리, 북한의 경우에는 지방자치제도를 경험해 보지 못했을 뿐만 아니라, 통일한반도의 혼란기에는 특별히 강력한 경찰의 역할이 필요한 상황이기 때문에 기초자치단체를 기준으로 하는 세분화된 자치경찰제도는 시기적으로 적합하지 않을 수 있다. 따라서 광역자치단체인 서울특별시, 광역시, 도 등을 기준으로 하는 자치경찰제를 도입하여 통일직후 특수한 체제불안 상황에 대한 즉각적이고 통일적인 대응, 교통･통신 발달에 따른 반나절 생활권화, 사건의 광역성, 지역별 재정자립도의 차이 등에 효율적으로 대처해 나가는 것이 바람직하다고 판단된다. 현재 북한의 행정구역은 1직할시 2특별시 9도로 이루어져 있다. 이는 평양직할시, 남포특별시, 라선특별시와 ‘평안남도, 평안북도, 자강도, 량강도, 황해남도, 황해북도, 함경남도, 함경북도, 강원도’를 말하는데, 자치경찰은 각 지역적 특색이 구분되는 9도를 기준으로 도입할 필요가 있다고 판단된다. 통일 과도기의 한반도 경찰은 자유민주주의 법치질서를 수호하는 민주복지경찰의 이상을 실현하는 동시에, 통일이라는 사회통합에 따른 충격을 최소화할 수 있어야 한다. 따라서 통일 과도기의 남북한 경찰의 직무는 국민의 신체와 재산을 보호하고 공공의 안녕과 질서를 유지하며 주민에게 봉사하는 조직으로서의 경찰 본연의 임무 이외에도, 통일격변기의 급변하는 치안상황 속에서 발생가능한 모든 사회통합 저해요인에 대하여 신속, 적절히 대응하는 임무를 포함해야 한다. 따라서 현재 북한의 인민보안성의 역할 중에서 사회주의 체제 유지의 역할을 제외하고, 위와 같은 통일 한반도의 경찰로서의 역할을 하는 범위 내에서 그 직무 범위가 재설정되어야 한다. 또한 통일 후 경찰제도는 자치경찰 제도를 도입하는 것이 바람직한데, 그 이유는 통일 직후 상황은 국내의 사회 혼란에 따라 군대 보다 경찰에 권력이 과도하게 집중될 우려가 있는 만큼, 권력 분산을 위한 통제 시스템이 필요하기 때문이기도 한다. 특히 통일 후 경찰조직 비대화에 따라 특정정치세력에 의해 경찰행정이 독점되는 위험을 줄이고, 남한 및 북한 지역의 특수한 지역 상황에 맞는 지역적 대응력을 높일 필요가 있다는 점에서 자치경찰제 도입이 바람직하다고 판단된다. 직무집행은 제96조에 따라 「경찰관 직무집행법」을 준용하나, 제97조에 따라 무기와 장비의 사용은 제한적으로 인정된다. 이와 관련 제주도 자치경찰제는 직무범위가 매우 제한적일 뿐만 아니라 수사권 자체가 없어 실질적인 자치경찰제로 보기 어렵다는 비판이 있다. 비록 제한적인 자치경찰제가 제주특별자치도에서만 시범 실시되고 있지만, 진정한 자치 경찰제가 남한 전지역으로 확대 시행되는 법안이 통과될 가능성이 높다. 따라서 향후 통일 한국 역시 국가경찰과 자치경찰로 이분화되어 운영될 가능성이 높아 보인다. 왜냐하면 통일직후 한국경찰의 모습은 기존 조직과 인력을 최대한 활용하는 것이 신속한 체제안정에 도움이 될 것으로 보이므로, 오랜 논의 끝에 도입될 자치경찰제도를 또다시 국가경찰제도로 전환시키기 보다는 이를 유지하고 북한 지역에 확대 적용하는 방향이 효율적으로 판단되기 때문이다. 또한 통일 후 경찰제도의 모습은 국가적 범죄 사안에 대하여는 국가경찰이 독자적으로 업무를 담당하고, 각 주의 교통, 생활안전, 치안 등은 주경찰이 담당하고 있는 독일과 그 기본적 형태는 유사할 것으로 예상할 수 있다. 한편 현재의 남한 경찰은 수사권 독립 및 자치경찰제 도입이라는 격변의 상황에 있다. 현재 남한의 수사를 담당하고 있는 국가기관은 법무부 산하의 검찰청과 행정안전부 산하의 경찰청이다. 그러나 문재인 정부에 들어 경찰의 수사권 독립을 위한 작업이 구체적으로 진행되고 있어, 향후 통일한국의 수사권은 검찰이 아닌 경찰이 가지는 것을 전제로 하고자 한다. 한편 경찰의 수사권 독립으로 인한 권력 집중에 대한 견제의 방안 중 하나로 자치 경찰제로의 전환 작업도 이루어지고 있다. 경찰제도는 각국의 역사적 배경, 시민의식, 정치제도, 치안상태 등에 따라 매우 상이한데, 민주경찰제도는 크게 세가지로 분류할 수 있다. 즉 경찰력이 중앙정부의 직접적인 통제아래 있는 중앙집권화된 체제(Centralized System)로서 1원적인 국가경찰모델, 경찰업무 책임이 지방정부에 맡겨져 있는 지방분권화된 체제(Fragmented System)로서 지방경찰과 국가경찰로 이원화된 2원적 모델, 그리고 중앙과 지방정부가 경찰업무의 통제를 분담하는 통합형 체제(Integrated System)로 나눌 수 있다. 첫째, 자유민주주의 체제에 대한 인식을 제고할 수 있도록 북한 경찰과의 지속적인 교류가 필요하다. 동독 경찰이 서독 경찰에 흡수된 것과 같이 통일한국경찰 역시 인권을 수호하는 자유민주주의 체제를 따를 수밖에 없다는 점에서, 북한 경찰과 남한 경찰이 교류와 협력을 강화하여 향후 북한 경찰이 느낄 이념적 저항을 최소화할 필요가 있다. 이를 위하여 서독 연방주와 동독지역 신연방주의 자매결연과 같은 방식을 참고할 만하다. 둘째, 남북한 경찰 통합에 필요한 인력과 비용의 정확한 예측 및 재원 마련이 필요하다. 이를 위하여 우선 북한 경찰조직 및 직무범위 등에 관한 철저한 이해가 필요하다. 남한에서는 현재의 북한 경찰 관련 정보를 확보하는 것 자체가 매우 어려워 과거 자료에 근거한 연구에 머무르고 있다. 따라서 북한의 현재 경찰행정법령 및 경찰조직도, 구체적인 직무집행 현황 등을 다양한 방법을 통해 확보해야 하며, 이렇게 수집한 최신 자료에 근거하여 경찰 통합에 소요될 인력과 비용에 대하여 민관이 협력하여 연구를 축적할 필요가 있다. 또한 남한 경찰의 업무 효율성을 극대화하는등 행정비용을 최소화함과 동시에 향후 경찰 통합에 소요될 재원을 미리 마련할 필요가 있다. 문제는 엉뚱하게도 현행법 규정이 북한인권정보센터는 통일부에 두고 3개월마다 해당 정보를 법무부로 이관하여 법무부 내에 별도의 기관(북한인권기록보존소)을 설치하여 보존･관리하도록 하였다는 것이다. 생각건대, 통일부는 통일 전담 행정부처로서 통일에 관련된 가장 전문화된 부처로 기존에 3만에 이르고 있는 북한이탈주민에 대한 정보 및 대응 매뉴얼 등으로 대부분 북한이탈주민에 대한 인터뷰 등에 의하여 축적될 인권침해 관련 정보를 조사 수집할 수 있는 전문인력을 가지고 있는 점이 1차적으로 고려된 것으로 보인다. 특히 북한이탈주민이 필수적으로 거쳐가는 「북한이탈주민의 보호 및 정착지원에 관한 법률」 제10조에 따라 설치된 정착지원시설(하나원)의 설치 및 관리의 주체가 통일부라는 점 역시 고려된 것으로 보인다. 그리고 체제불법 등 청산을 위한 소추기록으로써 북한인권 정보가 관리되도록 하기 위하여 법무부에서 북한인권 기록보존소를 설치하여 해당 자료를 3개월마다 이관받아 보존･관리하도록 규정한 것으로 사료된다. 1) 국가인권위에 두어야 한다는 견해는, 북한인권기록보존소는 북한인권 실태를 조사, 연구하고 이를 정리하는 곳으로서 이는 국가인권위의 고유 기능 중 하나라는 점, 법무부는 행정부처로서 북한으로부터 내정간섭 논란거리를 제공할 수 있어서 부적절하다는 점, 인권기록은 비단 형법의 문제가 아니라 국제인권규범에 반하는 반인도적 범죄를 기록하는 것이라는 점 등을 논거로 들고 있다. 이에 대해서는 국가인권위원회의 결정은 권고적 기능에 그친다는 한계가 있고, 향후 소추를 고려한다면 인권침해 대한 최초의 기록방식도 소추를 염두에 두고 정리되어야 할 것인데, 국가인권위는 아무래도 소추를 유념한 기록, 수집에는 한계가 있다는 반론이 제기되고 있다. 2) 통일부 또는 북한인권재단에 두어야 한다는 견해는, 통일부는 통일 전담 행정부처로서 통일에 관련된 가장 전문화된 부처이고, 북한으로부터 내정간섭 등의 비판을 가장 적게 받을 수 있는 곳이 민간재단임을 감안하면 북한인권재단을 민간재단으로 설립하고 이를 통일부 산하에 둠으로써 업무를 가장 효율적으로 처리할 수 있다고 주장한다. 이에 대하여 통일부는 교류협력 및 대북창구 역할을 하고 있는데, 교류협력의 주체가 북한인권침해사안을 기록하는 역할까지 담당하는 것은 부적절하다는 지적이 있다.