연안침식 대응정책의 개선방안 연구 A Study on Improvement Measures for Coastal Erosion Management Policy

선진국의 사례 가운데 프랑스의 연안토지 매입정책은 각종 개발압력으로 부터 연안에서의 환경, 생태, 경관을 보존하는 것은 물론 자연재해로부터의 피해를 줄일 수 있는 근본적인 대책임을 살펴봤다. 재해예방 목적에서 볼 때, 연안침식의 원인이 인위적인 인간활동에 기인한다면 침식의 원인이 되는 개발을 원천적으로 차단하고, 자연현상에 기인한다면 취약한 지역에서의 상습적인 피해를 예방하기 위해 국가가 토지를 매입하는 것이다. 프랑스의 연안토지매입 정책은 과도한 연안개발로 인해 발생되는 여러 부작용들을 원천적으로 해결해주는 매우 효과적인 방안이라 할 수 있다. 따라서 우리도 이러한 적극적인 방안의 도입을 검토해야 한다. 물론 연안토지매입 정책의 시행은 현재 우리의 현실과 어울리지 않는 몇 가지 문제에 직면한다. 그 첫 번째가 사회 공익보다 개인의 재산권을 우선하는 사회적 분위기이다. 이는 지방자치단체가 정착되고 민원이 중요시되면서 더욱 강하게 나타나고 있다. 두 번째는 국가가 토지매입과 같은 과도한 개입을 함으로써 토지 소유를 두고 국가와 개인이 경쟁하는 상황에 놓일 수 있는 우려이다. 세 번째는 토지매입의 안정적 추진을 위한 재원마련 가능성의 불확실성이다. 일본은 해안법에 근거하여 침식대응정책을 추진하고 있으며 해안법에 따라 수립하는 해안보전기본방침, 해안보전기본계획 등이 일본 침식대응정책을 구체적으로 추진하기 위한 제도적 수단이라고 할 수 있다. 국가는 ‘해안 보전 기본 방침’을 제정하고 도도부현 지사는 ‘해안보전기본계획’을 수립하는 체계로 역할이 나누어져 있다. 해안보전기본방침에서는 해안보전기본이념, 및 기본사항(방호, 환경보전 및 정비, 적정 이용), 해안보전시설정비, 해안보전기본계획 수립 등에 관해 규정하고 해안보전기본방침에 따라 해당 도도부현을 대상으로 도도부현 지사가 종합적인 해안관리계획을 수립하게 된다. 해안보전기본계획에는 해안보전 기본사항, 해안보전시설 등에 관한 사항 제시하는데 해안보전기본사항에는 해안관리 방향, 재해방호, 환경보호 및 관리, 적정이용에 관한 사항 등을 제시하고 해안보전시설에서는 해안보전시설 정비 필요구역, 정비시설 종류, 규모, 해안관리 관련 이해당사자 역할, 정비시설에 따른 편익 등 제시하게 된다. 돗토리현은 일본 지자체 중에서 종합적 토사관리정책을 추진하는 대표적인 지역이다. 돗토리현의 해안은 129.3㎞에 이르는데 국토교통성 하천국과 항만국이 99.1㎞(76.6%), 농림수산성이 30.3㎞를 관할한다. 돗토리현 해안에는 해안법에 따라 해안보전구역 93.1㎞(80.0%)가 지정되어 있다. 돗토리현 해안의 관리는 국토교통성과 농림수산성이 담당하고 있는데 해안보전구역이 지정된 해안은 현과 시정촌에서 관리하는데 돗토리현 전체 해안보전구역 중에서 85.0% (79.1㎞)를 현에서 직접 관리하고 있다. 돗토리현 침식 대응정책은 해안법에 따라 수립하는 해양보전기본계획과 돗토리현 토사관리지침(鳥取沿岸の総合的な土砂管理ガイドライン)에 따라 이루어진다고 할 수 있다. 해양보전기본계획은 해안법에 따라 수립하는 법정 계획이고 토사관리지침은 해양보전기본계획을 추진하기 위한 지침이라고 할 수 있다. 즉 토사관리지침은 법에 근거하지 않은 계획을 효과적으로 추진하기 위한 수단이라고 할 수 있다. 돗토리현 토사관리지침은 일본 현(県) 단위에서 처음으로 마련된 지침으로써 의미가 있다. 돗토리현 침식대응에서 의미 있는 사항은 침식 대응정책을 담당하는 부서가 하천과라는 것이다. 하천과는 현토정비부(県土整備部)에 속하는데 현토정비부는 하천, 도로, 공항, 항만, 재해 등을 담당하는 과가 함께 있는 부서다. 우리나라에서 침식대응에 관한 정책과 사업은 해양수산 관련 과에서 담당하고 있으나 일본 돗토리현은 농림수산부(農林水産部)에 속한 과가 아닌 국토교통 관련 부서인 현토정비부(県土整備部)에 속해 있다는 것이 특이할 만하다. 침식대응에 관한 정책과 사업을 하천과에서 담당함으로써 돗토리현 해안기본계획에서 추진하려는 종합적 토사관리가 효율적으로 추진될 수 있다고 볼 수 있다. 해양보전기본계획에서는 돗토리현 해안의 방호(防護)뿐만 아니라 환경, 이용에 관한 종합적인 사항을 담고 있다. 침식과 관련한 대책은 해안 방호에서 제시하고 있다. 해안방호를 위한 시책은 크게 ‘해안관리자 협력 기반 면적 방호’, ‘하구 막힘 해소’, ‘종합적 토사관리 추진’, ‘재해 피난 체제 구축’으로 나누어 제시하고 있다. 시책 중 하나인 ‘종합적인 토사 관리 추진(総合的な土砂管理の推進)’에서는 침식지역과 주변해역을 포함한 지역에 대한 지형변화 메커니즘을 분석하고 하천 토사를 이용하는 등 한정된 모래를 효과적으로 활용하도록 하였다. 일본 침식대응 방식의 큰 특징은 침식과 근본적으로 관련 있는 토사에 대한 관리를 중요하게 생각한다는 것이다. 침식이 발생한 해안만을 침식대응정책의 대상 지역으로 설정할 경우 단기적인 대응에 머무르고 근본적인 대응을 하는데 한계가 있기 때문에 해안으로 공급되는 토사를 종합적으로 관리하려는 것으로 생각할 수 있다. 즉 효과적이고 근본적인 침식대응을 위해 토사를 종합적으로 관리해야 한다는 목표는 이미 오래전부터 일본에서 수립되고 시행되는 각종 대책, 계획 등에서 확인할 수 있다. 먼저 1998년 일본 건설성에서 작성한 보고서에서 종합적 토사관리의 필요성 제기와 함께 ‘유역의 근원에서부터 해안까지의 일관된 토사의 이동 영역’을 유사계(流砂系)로 정의하였다. 같은 보고서에서 종합 토사관리 목표로 토사이동에 의한 재해 방지를 포함하고 실현방안으로 퇴적된 토사를 침식된 해안에 활용하는 ‘유사계 내 토지재생 체계(流砂系内土砂再生化システムの構築)’도 제시하였다 국외 사례 중 일본 돗토리현의 종합 토사관리정책은 모래의 침식･퇴적의 메커니즘에 좀 더 순응한 정책이라고 할 수 있다. 침식이 발생한 지역에만 한정된 정책보다 근본적이며 효과가 높다고 평가할 수 있다. 토사를 종합적으로 관리한다는 것은 해변 모래의 유입과 유출을 종합적으로 관리하는 것을 의미한다. 모래 공급 측면에서는 하천 모래 관리가 필요하며 모래 유출 측면에서는 광업법에 따른 골재채취, 어항구역 준설 등에 대한 관리가 필요하다. 또한 단순한 공급과 유출은 아니나 다양한 요인으로 한 지역의 모래가 인근 지역으로 이동하여 퇴적되는 경우도 토사 종합관리 차원에서 접근해야 하는 문제라고 할 수 있다. 우리나라에서 토사를 종합적으로 관리하기 위해서는 다음과 같은 과제를 추진할 필요가 있다. 첫째, 모래의 사용, 이동 등에 관한 법률의 정비가 필요하다. 예를 들면 하천법에 따라 하천시설을 설치할 경우 해변 모래 감소에 대한 영향을 예측하도록 하고 관련 대책을 마련하여 해양수산부와 협의하도록 해야 한다. 또한 광업법에 따른 골재채취 허가 요건을 강화하여 광업권의 무분별한 행사를 제한하여 침식관리에 모래자원의 적절한 활용을 가능하도록 해야 한다. 즉 공공용물이자 자연 공물에 해당하는 모래자원에 대한 공공성을 높일 필요가 있다. 첫째, 토사의 통합적 관리체계가 갖춰지지 않고 있다. 연안의 토사는 해저면에서 유입되기도 하지만 해저면의 토사 역시 육지로부터 유입되어 퇴적된 것이므로 육지로부터 유입 토사관리는 매우 중요하다. 따라서 연안침식을 방지하기 위해서는 토사의 생성부터 이용까지의 전주기에 걸친 총량적 관리를 통한 균형의 유지가 필요하다. 즉, 토사의 생성 및 이동현황을 파악하고, 토사를 이용하거나 관리하는 주체들이 함께 참여하는 통합적 관리가 필요하다. 이러한 측면에서의 관리체계가 일본 돗토리현에서 시행되고 있지만 우리나라는 아직 토사의 통합적 관리체계가 이루어지지 못하고 있다. 둘째, 연안모래에 대한 공공적 재산권의 분쟁이 있다. 연안은 모래, 바위, 자갈과 같은 자연공물(自然公物)들이 하천, 해변, 백사장 등을 형성하고 있으며, 이러한 모래자원이 공유재임에도 불구하고 특정 이해집단의 사유화 주장으로 공익적 정책의 개발과 추진을 제한하기도 한다. 실제로, 해양수산부가 2015년에 연안침식 문제 대응을 위한 연안관리법을 개정하고자 하였으나 당시 모래자원의 소유권을 두고 골재채취업자의 극심한 반대로 법률 개정이 무산된 사태가 벌어지기도 했다.