한･중･일 3국 정상회의 제도화 방안 연구

또 다른 심각한 상황은 정상회의가 개최되었지만 아무런 성과도 없이 끝나는 경우다. 정상회의는 다른 하위 관료 간 회의에 비해서 국내외 언론의 관심과 조명이 집중된다. 특히 정상들 간의 국제회의는 다수의 국내외 언론이 수행하게 되고 정상의 일거수 일투족이 언론을 통해서 보도된 이러한 언론의 집중조명 속에서 개최되는 정상회의에 대해 당연히 그 결과에 대한 기대가 높아질 수밖에 없다. 매우 높은 언론의 관심 속에서 높은 기대를 안고 개최된 정상회의가 아무런 성과도 없이 종료된다면, 이에 대한 실망과 비판은 보다 거세질 수밖에 없다. 특히, 관료수준의 준비과정에서 타결되지 못한 사안들이 정상들 간 만남에서도 이견이 해소되지 못하는 경우, 실패한 정상회의에 대한 언론의 비판은 보다 강하게 제기된다. 또한 정상회의에서 합의된 사항들이 추후에 잘 이행되지 않는 경우, 정상회의 무용론을 비롯하여 이에 대한 비판이 고조된다. 대부분의 경우, 다자 정상회의는 주요 사안들에 대해 협력과 공동대응의 필요성을 강조하는 공동성명을 발표하고 폐막되는데, 실행가능성을 염두에 두기보다는 정상회의 성과를 강조하려 목적으로 구성된 공동성명을 발표함으로써 화려한 말잔치로 끝나는 경우도 많기 때문이다. 둘째, 정상회의의 정례화 기준에서 살펴보면, 한·중·일 3국 정상회의는 1999년 시작된 이래 매년 정례적으로 개최되어 왔으나, 2005년에는 개최되지 않았고, 상술한 바와 같이 2012년 이후 중단되었다. 유럽연합은 리스본 조약에 회원국이 참여하는 정상회의를 1년 4회 개최하도록 명시하고 있고, 중·미 정상회의나 ASEAN 정상회의도 1년에 2회 개최하는 것으로 정례화 되어 있다. 2008년 채택된 “한 중 일 동반자 관계를 위한 공동성명”에서 한 중 일 3국 정상은 3국 정상회의를 “3국 내에서 정례적으로 개최”하기로 명시적으로 밝히고 있다. 2008년 3국 정상회의를 ASEAN+3 정상회의와는 독자적으로 3국 내에서 개최하기로 합의한 이래, 한·중·일 정상회의는 독자 정상회의 및 ASEAN+3 계기 정상회의 등 매년 2회 개최되는 것으로 비공식적으로 관례화되었으나, 2012년 이후에는 개최되지 않고 있다. 하지만 2012년 5월 마지막 정상회의 이후 3국 정상회의가 현재까지 개최 되지 않고 있다. 1999년 이래 ASEAN+3 정상회의 계기 정례적으로 개최되었던 3국 정상회의는 2012년 11월 20일 캄보디아 프놈펜에서 개최된 15차 ASEAN+3 정상회의에서는 무산되었다. ASEAN+3 정상회의 계기뿐만 아니라, 2008년 이후 3국 내에서 독자적으로 개최되어 왔던 3국 정상회의 또한 현재까지 개최되지 않고 있다. 1999년 출범한 한·중·일 3국 정상회의가 중단된 것은 이번이 처음은 아니다. 2005년에도 한·중·일 정상회의가 개최되지 않았다. 한·중·일 3국 정상은 2005년 12월 말레이시아 쿠알라룸푸르에서 개최된 ASEAN+3 정상회의에 모두 참석하였으나, 매년 ASEAN+3 계기에 개최하던 한·중·일 정상회의를 개최하지 않았다. 그 이유는 한국과 중국이 고이즈미 일본 총리의 2005년 10월 17일 야스쿠니 신사 참배에 대한 항의 표시로 한·중·일 정상회의를 거부하였기 때문이다. 1999년부터 매년 정례적으로 열리던 한·중·일 정상회의가 2012년 5월 회의를 마지막으로 현재까지 개최되지 않고 있다. 특히 2012년 12월 일본의 제2차 아베 신조 내각 출범 이후 동년 12월 26일 아베총리의 야스쿠니 신사 참배로 냉각된 3국 관계는 중일 간 댜오위다위/센카쿠 열도 영유권 문제, 일본의 위안부 강제동원 부정 및 독도 영유권 주장 등으로 인해 좀처럼 해빙의 기미를 보이지 않고 있다. 한·중·일 정상회의를 중심으로 지난 16여년 동안 3국 간 다양한 분야에서 협력이 진전되어 왔다는 점에서 한·중·일 정상회의의 중단은 3국 협력의 진전에 최대 장애물로 작용하고 있다. 한·중·일 정상회의가 개최되지 못하는 현재의 상황이 지속되는 이유는 일본의 과거사 부정, 특히 위안부 강제동원 부정 등 역사인식 문제와 이에 대한 한국과 중국의 반발이라고 할 수 있다. 특히 일본 아베 총리의 야스쿠니 신사 참배와 퇴행적 역사인식은 한·중·일 정상회의를 가로막고 있는 직접적인 장애로 작용하고 있다. 하지만, 한·중·일 정상회의 중단의 원인이 한·중·일 외교관계의 경색에만 전적으로 기인한다고 볼 수만 없다 일본의 퇴행적 역사인식 및 그로 인한 외교관계 냉각으로 인해 2012년 5월 회의를 마지막으로 한·중·일 3국 정상회의는 현재까지 개최되지 않고 있다. 외교적 갈등과 부침에 상관없이 3국 정상회의를 상설화하기 위해서는 다자외교 장치로서 3국 정상회의의 제도적 기반을 강화할 필요가 있다. 동북아 평화와 안정을 위한 외교적 협력 체제를 확립하기 위해서는 3국 정상회의를 정례적으로 개최되는 하나의 독립적 외교 제도로 정착시켜 3국의 외교적 갈등이 존재하더라도 한·중·일 3국 정상회의의 제도적 틀을 유지하는 것이 긴요하다. 이 글은 3국 정상회의의 제도화를 위해서 다음과 같은 정책제언을 제시하고자 한다. 첫째, 한·중·일 정상회의가 보다 강화된 다자 정상회의 제도로 발전하기 위해서는 3국의 정치적 일정이나 외교관계의 부침에 영향 받지 않고 정례적으로 개최될 수 있도록 정상회의 그 자체가 일정한 제도적 자율성을 가져야 한다. 한·중·일 3국 간 정상회의의 정례적 개최를 위한 방안을 적극적으로 모색할 필요가 있다. 셋째, 정상회의 의제의 사전 조율이라는 기준에서 보면, 한·중·일 정상회의는 3국 외교부를 중심으로 관련 부처를 통해 의제설정 및 조율의 수준이 매우 높다고 할 수 있다. 특히 3국 외교장관 회의는 새로운 협력사업의 발굴, 기추진 사업의 점검 및 이행 보고서 작성 등을 주로 담당하고 있다. 특히, 3국 외교 장관을 수석대표로 하는 한·중·일 3자위원회는 3국 간 공동선언상의 협력활동을 연구·계획·조정·감시하는 역할을 함으로써 3국 정상 간 합의사항의 이행 현황을 점검하고, 3국 정상회의에 보고하는 역할을 해왔다. 또한, 실질적으로 3국 정부 간 협력의 실무 ‘컨트롤타워’ 역할을 수행함으로써 한·중·일 3국 협력의 구심체 역할을 해왔다. 넷째, 독립적 상설 사무국의 존재 및 역할이라는 측면에서 한·중·일 3국은 2011년 서울에 한·중·일 3국 협력 사무국(TCS: Trilateral Cooperation Secretariat)을 설립함으로써 3국 협력의 중요한 제도적 기반을 마련하였다. 3국 협력 사무국은 3국 간 사무국 설립협정에 근거하여 설립되었기 때문에 법적으로는 국제기구적 성격을 띠고 있다. 특히, 3국 협력 사무국의 자율성은 매우 제약되어 있다. 3국 협력 사무국 설립협정 제3조는 “사무국은 3국 외교장관회의를 통하여 또는 3국 외교장관회의가 결정한 방식에 따라 당사자가 부여한 권한 범위 내에서, 당사자의 감독 하에 그 기능 및 활동을 수행 한다”고 규정하고 있다. 즉, 3국 협력 사무국이 독자적으로 자율적 기능을 수행하기보다는, 그 역할이 3국 외교장관회의의 결정범위 내에서 3국 외교부의 감독을 받고 수행하도록 제한되어 있다. 3국 협력 사무국이 독자적·자율적 권한을 위임받지 못하고 있는 것은 한·중·일 3국 간 신뢰가 부족하기 때문이다. 사무국에 자율적 권한을 위임하게 되면 추후에 3국 중 특정국에 불리한 결정을 사무국이 독자적으로 할 수 있기 때문에 이를 사전에 방지하기 위해서 3국 협력 사무국은 3국이 동의하는 범위 내에서만 활동을 할 수 있도록 규정한 것이다. 3국 간 국제협약에 의해 국제기구 성격의 사무국으로 출범은 하였지만 3국 협력 사무국에 실질적으로 위임된 권한이 없는 것이다. 3국 협력 사무국을 보다 활성화하기 위해서는 단기적으로는 3국 협력 사무국의 기능과 권한을 확대하는 방향으로 제도적 개선이 필요하다.