EU 배출권거래제 도입 10년의 성과평가와 시사점

정부는 2009년 국가 온실가스 감축목표를 2020년 배출전망치(Business As Usual, BAU) 대비 30% 감축으로 정하고, 2010년 「저탄소녹색성장기본법」을 제정하여 배출권거래제(Emissions Trading Scheme, ETS) 도입의 법적 근거를 마련하였다. 우리나라는 2012년 제정된「온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률」에 근거하여 2015년 1월부터 전국 단위의 배출권거래제를 전격 도입하였다. 배출권거래제란 기업에 온실가스 배출권을 할당하여 할당 범위 내에서 배출을 허용하고, 여분 또는 부족분에 대해 타 기업과의 거래를 허용하는 제도이다. 유엔기후변화협약(United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) 하의 교토의정서가 발효된 2005년 유럽연합(EU)에서 최초로 도입된 바 있다. 한국은 2020년 배출전망치인 7.76억 톤 대비 30% 감축한 5.43억 톤 배출을 목표로 부문별로는 수송 34.3%, 건물 26.9%, 발전 26.7%, 산업 18.5%, 폐기물 12.3% 감축을 목표로 설정하였다. 배출권거래제의 주요 대상은 발전·에너지, 산업, 건물, 수송, 폐기물 등 5개 부문 23개 업종에서 2011~2013년 중 연간 온실가스 배출량이 업체 기준 12.5만 톤, 사업장 기준 2.5만 톤 이상을 기록한 525개 업체이다. 삼성전자·현대차·포스코·현대중공업 등 470여개 대기업이 포함되었으며, 업종별로는 석유화학업종 84개사, 철강업종 40개사, 발전·에너지업종 38개사 등이 포함되었다. 산업은행, 중소기업은행, 한국수출입은행 등 공적금융기관이 시장에 참여 가능하나, 일반 금융사나 개인 투자자의 참여는 제한되어 있으며 3기부터는 참여가 가능할 예정이다. 배출권거래제 도입 1기는 거래제 안착에 주력하고, 2기 이후부터는 본격적으로 온실가스의 효과적 감축에 중점을 두고 운영하는 것을 목표로 하고 있다. 계획기간은 5년으로 운영하되, 시행초기 문제점의 조기 해결을 위하여 1~2차만 3년으로 운영할 계획이다. EU는 2005년 최초로 온실가스 배출권거래제를 도입하였으며 현재 세계 최대 규모의 배출권거래 시장을 운영 중이다. 2015년 현재 31개국(회원국 28개 및 노르웨이·리히텐슈타인·아이슬란드 등 3개 비회원국)을 대상으로 배출권거래 시장이 형성되어 있다. 2012년 기준 전세계 배출권 거래량 107.3억 톤 중 약 72%에 해당하는 77.2억 톤이 EU 배출권거래 시장에서 거래되었다. EU 배출권거래에는 12,000여개 이상의 에너지 다소비시설이 참여하고 있으며, 연소시설의 경우 20MW 이상 시설을 설치한 사업장이 대상이다. EU의 배출권거래제는 1기(2005~2007년), 2기(2008~2012년), 3기(2013~2020) 동안 다양한 시행착오를 겪으며 발전하였다. 제1기(2005~2007년)는 25개 EU 회원국을 대상으로 출범하여, 에너지 다소비업종을 중심으로 시범 운영되었다. 5% 이내 유상할당을 규정하였으나, 실제로는 0.12%를 유상할당하였다. 배출권 평균가격은 2005년 18.4유로/톤에서 2006년 18.2유로/톤, 2007년 0.7유로/톤으로 급락하였는데, 1기에 배출권을 과잉공급한 상황에서 2기로의 배출권 이월을 금지하여 가격이 폭락하였다. 1990~2012년까지 EU 28개국은 온실가스 배출량 은 약 19%나 감축하면서도 GDP는 오히려 약 45% 증가하였다. 이는 2008년 이후 유럽 전반의 경기침체보다 신재생에너지 활용 및 에너지효율을 높이는 등의 EU 정부들의 정책적 요인이 탈동조화에 영향을 주었기 때문으로 분석된다. 2012년 EU의 온실가스 배출량은 중국, 미국에 이은 세계 3위 규모(세계 전체의 11.0% 수준)이나, 2005년 배출권거래제 도입 이후 배출량 감소폭이 확대되었다. 2012년 배출량은 35억 톤으로 2005년 대비 12.1% 감소하였으며, 2005년부터 2012년간 연평균 1.6% 감소하였다. 1인당 온실가스 배출량 역시 2005년 8.04 톤CO2eq.에서 2012년 6.91 톤CO2eq.로 감소하였으며, GDP(PPP 기준) 대비 배출량 역시 2005년 299.5 톤/백만 달러에서 2012년 247.6 톤/ 백만 달러로 감소하였다. EU는 배출권거래제 도입 전후 발전회사들을 중심으로 저탄소 기술 개발을 유도하여 전세계적으로 저탄소 프로젝트 개발을 촉진하였다. EU의 재생에너지 투자액은 2005년 294억 달러에서 2011년 1,148억 달러로 급증하였으나, 유럽 재정위기의 여파로 관련 보조금이 대폭 삭감되면서 2013년에는 484억 달러로 축소되었다. 한편, EU 집행위원회는 NER(New Entrants Reserve) 300 프로그램을 통해 12억 유로에 달하는 23개 신재생에너지 프로젝트를 지원 대상으로 선정(2012.12)하고, 이를 통해 민간부문으로부터 20억 유로의 투자를 유도(2013년 말 기준)한 것으로 평가된다. NER 300 프로그램이란 EU 배출권거래제에 신규 진입하는 기업을 위해 예비 할당된 3억 톤의 탄소 배출권을 판매하여 얻은 수익으로 회원국의 저탄소 및 신재생에너지 프로젝트에 재정 지원하는 프로그램으로 세계 최대 에너지 프로젝트 펀딩 프로그램이다. EU 집행위는 NER 300 프로그램의 2차사업을 위해 19개 재생에너지사업에 10억 유로를 지원하겠다고 발표하였다(2014.7). 탄소배출권 할당 방식 변경에 따라 일반산업분야의 이탈 가능성이 존재한다. 탄소 누출은 온실가스 규제 강화로 개별기업의 생산비용이 증가하여 생산시설을 해외로 이전한다는 우려를 의미한다. 2014년 EU 기후변화총국에 따르면, EU ETS 제3기 동안 탄소 누출의 우려가 있는 175개 업종에 대해서만 대상 기간 동안 무상 할당비율을 유지하기로 결정하였다. 일반 산업분야에 대한 무상할당 방식은 2013년 80%에서 2020년 30%까지 축소한 이후 2027년에는 모든 산업이 유상할당 방식으로 전환될 예정이다. 배출권 할당에 있어 유상할당 방식이 확대될 경우 산업 경쟁력이 저하되는 산업에서 탄소 누출이 발생할 가능성 존재한다. 특히 탄소집약도가 높은 석유화학, 철강, 플라스틱 등 제조업의 생산량 감소로 인한 해외 이전 사례가 발생할 수 있다. 탄소집약도는 소비한 에너지에서 발생된 CO2량을 총에너지 소비량으로 나눈 값을 의미한다. 탄소집약도가 높다는 의미는 상대적으로 탄소함유량이 높은 에너지 사용비율이 높다는 것이다.