주요 국가의 국가운영 체제 및 방식에 관한 연구

중앙정부는 지방정부의 사무에 관한 제도의 기획입안을 할 수 있다. 이 경우, 중앙정부는 지방정부의 자율성을 인정하고, 중앙정부와 지방정부의 적절한 업무분담을 해야 한다. 중앙정부는 지방정부의 자치사무 가운데 법령으로 정해진 사무에서 업무를 위탁할 수 있다. 또한 중앙정부의 관여는 법률 혹은 시행령에 의거해야 하며, 지방자치법의 입법기준에 따라야 한다. 2000년 분권개혁에서는 지방분권일괄법을 개정해 기관위임사무를 폐지하고, 국가사무와 자치사무, 법정수탁사무로 재편했다. 그동안 원래 국가가 해야 할 사무이지만 효율성이나 편리성이라는 관점에서 지방에 맡겨서 대행하도록 한 사무가 적지 않았다. 지방이 국가의 대리인으로서 사무를 하는 방식은 두 가지가 있다. 즉, 단체위임방식과 기관위임방식이다. 이 중에서 기관위임방식의 경우에는 지방자치단체의 단체장이 중앙정부 부처의 장의 지휘감독을 받게 된다. 지방분권 과정에서는 이러한 기관위임사무에 대해 4가지 방식으로 대응했다. 즉, 사무 자체를 폐지하거나, 국가가 직접 수행하도록 하거나, 지방 사무로 순화하거나, 중앙의 책임 하에 처리해야 하는 사무를 지방이 위탁 받아서 처리하도록 하는 방식이었다. 종전 이원구조(The old-style two-tier system)는 자치주 의회(County Councils)와 지구 의회(District Councils)로 구성된다. 자치주 의회는 교육, 사회서비스, 도서관, 도로, 무역 표준, 공공교통 및 일부 지방 기능을 맡고, 지구 의회는 쓰레기 수거, 교부금 계획 승인 및 의회 건물, 여가, 지방도로, 환경보건 등을 책임진다. 새로운 단일구조(The newer single-tier system)는 통합단체(Unitary Authorities) 형태를 띠고, 1계층의 지방정부로 구성되며, 지구(District)와 자치주(County Council) 기능을 결합한 방식이다. 대런던(Greater London)이 유일한 이원구조를 가지며, 이원구조의 권력은 런던 자치구(borough) 의회와 대런던 자치단체(선출직 시장이 수장) 간에 공유된다. 교구(Parish)는 교회와 국가 간 구별이 약할 때 형성된 최하위 수준의 지방정부이다. 주로 마을 혹은 소규모 공동체에서 형성된다. 소규모 교구는 제한된 자원을 가지고 역할도 적다. 다소 큰 교구회는 작은 지구의회와 유사한 역할을 한다. 현재 50주에 전국적으로 90,000여개의 지방정부가 소속되어 있다. 이들은 주정부의 통제아래 설립되었기 때문에 각 주정부의 입장과 지역사정에 따라 상이한 형태를 가지고 있다. 일반적으로 지방정부는 광역자치단체인 카운티(county), 기초자치단체인 시(municipality), 타운/타운십(town/township)으로 구성되어 있다. 특별 목적의 지방정부는 교육구(school district)와 특별구(special district)가 있다. 교육구는 전국적으로 지역단위의 공교육 제공의 목적으로 구성되는데, 교육감(superintendent)을 임명해 학구 행정을 담당하게 하고 있으며, 학구 행정의 축소를 지향하는 오랜 믿음에 따라 학구 간 통합이 확대되고 있다. 특별구는 특수한 행정서비스를 제공하거나 관할권이 중첩되는 문제를 해결하고자 설립된 지방정부로 공원, 교통, 소방, 도서관, 물관리, 하수처리, 항만관리 등의 목적으로 많이 형성되고 있다(권성욱, 2009: 257). 지방정부는 자체적인 지방행정위원회(County Administrative Board)가 있으며 지방정부 정책을 수행하는 지방정부 집행위원회(County Council Executive Committee)와 선거로 선출되는 지방정부의회(County Council Assembly)가 있다. 지역의 최소단위인 지방자치단체(Municipality)는 290개 있으며 각 지방자치단체는 선거로 선출되는 자체적인 지방자치단체의회가 있다. 지방자치단체의 업무영역은 주택, 도로건설 및 보수, 식수공급 및 쓰레기처리, 초등 및 중등교육, 공공복지, 노인 및 아동복지 등을 수행하고 있다. 지방자치단체의 행정서비스는 지방정부보다 광범위하며 실질적으로 운영되고 있다. 지방자치단체정부를 구성하는 조직은 지방정부와 동일하게 지방자치단체 집행위원회(Municipal Executive Committee)와 지방자치단체의회(Municipal Assembly)로 구성되어 있다. 지방자치단체도 수행하는 정책비용을 조달하기 위하여 소득세율을 자체적으로 조절할 수 있는 조세권을 확보하고 있다. 따라서 지방자치단체는 의무적으로 수행하여야 할 행정서비스를 제공하지만 경제 상황에 맞게 제공할 수 있는 행정서비스를 스스로 결정할 수 있는 권한도 함께 보유하고 있다(the Ministry of Finance, 2005: 4; The Swedish Institute, 2014: 3). 스웨덴 지방정부 및 지방자치단체 체제는 1862년 지방정부 개혁에 의하여 지방은 교구 그리고 각 시는 한 개의 지방자치단체를 구성한다는 원칙에 의하여 경계가 확정되었다. 이 원칙에 의하여 2,498개의 지방자치단체 그리고 25개의 지방정부가 구성되었다. 이후 1950년대 초에 현대산업사회가 완성되면서 도시로 많은 인구유입 등으로 지리적으로나 인구수에 따라 지방자치단체의 경계가 재구성되는 것이 현실적인 방법으로 대두되었다. 1980년대에 레이건(Reagan) 행정부도 닉슨 행정부와 마찬가지로 신연방주의(new federalism)를 천명하면서 연방정부의 권력을 주정부로 되돌리려 하였다. 레이건 행정부는 연방정부의 사회복지 지출이 지나치게 낭비적이고 과다하다고 인식하여 수많은 연방보조금을 삭감하고 해당 기능을 주정부로 이양시켰으며 1986년에는 세원공유제도 폐지시켰다. 주정부 입장에서는 포괄보조금 수령자로서 보다 많은 권한을 갖게 되었으나 교부금 감소로 정책집행에 커다란 어려움에 직면하게 되었다. 실제 연방정부나 주정부로부터 재원 지원이 없이 강제로 부과되는 ‘무(無)재원 하달 사업(unfunded mandates)’은 지방정부들에게 지방정부의 자율성을 심각하게 침해해왔고, 주정부들은 지방정부들의 부담을 줄여주기 위하여 연방정부의 ‘무재원명령’에 대응하기 위하여 환경영향평가서처럼 사업의 추계치를 계산하여 ‘재무노트(fiscal note)’를 달도록 하였고 일부 주에서는 지방정부에 대하여 ‘하달사업 소요경비 반환제도(mandate reimbursement)’를 도입하였다(Kelly, 1994: 4). 일본에서 지방분권화는 사무, 재정, 인사 등에서 진행되고 있다. 분권화는 중앙정부와 지방정부가 책임과 사무를 분담한 뒤, 재정이양이 이루어졌다. 2000년 지방분권일괄법 시행 이후, 보조금과 교부금, 세원이양을 분권개혁이 단행되었다. 또한 교부세와 세제개혁을 추진하고 있다. 사무에서는 지방정부가 주민에 밀접한 행정을 담당하는 것을 원칙으로 한다. 중앙정부가 지방정부에 관여할 경우에는 기본원칙을 준수해야 한다. 2000년 분권개혁 이후 기관위임사무를 폐지하고 국가사무와 자치사무, 법정수탁사무로 재편하였다. 재정도 중앙정부에서 지방정부로 이전되고 있다. 인사에서는 1990년대 이후 중앙정부의 규제가 완전히 사라졌다. 현재는 출향과 필수설치규제가 남아 있다. 이러한 점을 본다면 일본은 우리나라에 비하여 상당히 지방분권화가 이루어졌다고 평가할 수 있다. 우리나라는 이러한 일본의 사례를 참고하여 중앙에서 지방으로 권한이양, 기관위임사무제도 폐지, 재정분권화 등을 추진할 필요가 있다고 하겠다.