미국 사례 분석을 통한 국방민간인력 활용 발전방향 제언

현재 세계 각국은 자국의 여건에 맞춰 경제적인 인력 운영과 특정 전문 분야 국방업무의 원활한 수행을 위해 군인과 민간인력을 적절하게 배합하여 운영하고 있다. 미국을 비롯하여 영국, 독일, 프랑스 등 서구 국가들은 전체 국방인력의 20~30% 수준에 해당하는 상당한 규모의 민간인력을 운용하고 있다. 당연히 이와 같은 인력 배합은 병력의 정예화 및 전체적인 국방력의 극대화를 도모하기 위한 것이다. 향후 우리나라는 방위력 개선을 위한 첨단무기 전력화 비용 외에도 병력 정예화 추진을 위한 간부비율 증가 등에 따라 국방예산 소요가 증가할 것으로 전망된다. 과거 국방비 추이를 살펴보면, 국방개혁이 추진되기 시작한 2006년부터 2015년까지 정부재정 대비 국방비 비율은 평균 14.8%였으나 2016년에는 13.9%로 떨어졌다. 그리고 전년 대비 국방비 증가율도 2016년엔 3.3%에 그쳐 과거 10년 평균 6.0%보다 낮아졌다. 이와 같은 국방예산 여건을 고려할 때 인력운영의 효율성을 추구하는 일이 중요하고도 시급하다. 미국의 사례를 보면, 이미 1800년대부터 국방 분야에 민간인력이 참여해 왔으며, 베트남전쟁 이후 완전 모병제로 전환되면서 국방민간인력에 대한 활용이 획기적으로 증가하였다. 또한, ‘총체전력관리’ (Total Force Management) 개념을 채택하여 국방민간인력 활용에 관한 법규를 제정하였고, 국방기능의 체계적 분류 등을 통해 인력배합(Workforce Mix)의 기반을 마련하였다. 여기서 인력배합이란 군인(현역과 예비역)과 민간인력(국방공무원과 계약인력)의 적절한 배합을 통하여 국방임무의 성공적 수행에 주력하면서도 비용 효율성을 추구하고자 하는 데 목적이 있다. 우리나라는 「국방개혁에 관한 법률 시행령」 제8조에서 군무원 비율을 연차적으로 확대하여 2020년까지 군인 총 정원의 6% 수준이 되도록 하고, 군수 행정 교육훈련 분야 위주로 민간인력 활용을 확대해 나갈 것을 명시하고 있다. 그러나 관련 법적 제도적 정비가 미흡하여 국방민간인력 활용 확대에 있어 어려움을 겪고 있는 것이 현실이다. 따라서 현재 체계적인 국방민간인력 활용기준이 있는지, 법적인 근거나 정원관리 관련 이슈가 무엇인지 등을 검토하고 보완하는 일이 시급하다. 국방민간인력은 어떤 법적 근거에 의해 운영되고 있는가? 첫째, 군무원은 「국군조직법」 제16조에 근거하고 있다. 「국방개혁에 관한 법률 시행령」 제8조는 군무원 활용 비중을 2020년까지 군인 총 정원의 6% 수준으로 명시하고 있다. 아울러 군무원의 활용 분야를 ‘원칙적으로 국군의 부대와 기관의 군수 행정 및 교육훈련 분야’로 규정하고 있다. 「국방조직 및 정원 관리 훈령」 제20조도 ‘군무원의 정원은 행정 기술 연구 업무와 기능적인 업무 분야, 전문성과 지속성을 확보할 수 있는 직위에 배정’하도록 명시하고 있다. 둘째, 예비군 대원은 「예비군법」에 근거하고 있는데, 「국방개혁에 관한 법률 시행령」 제16조에 근거한 예비전력관리 업무담당자 중에서 지역예비군 지휘관은 2016년 「군무원인사법」 개정에 따라 기능 별정 계약 군무원이 폐지되어 일반군무원으로 전환되었다. 그러나 지역예비군 지휘관의 경우 규정되어 있는 임무와 역할에 비추어 볼 때 지금과 같이 군무원 신분으로 둘 수 있는가에 대한 논란의 여지가 존재한다. 국방인력 범주 및 국방민간인력 활용에 관련된 법적 체계의 분석을 바탕으로 이슈들을 종합해 보고자 한다. 첫째, 국방민간인력 활용에 대한 일관성과 구체성이 부족하다. 먼저, 군별로 유사 직위임에도 불구하고 상이하게 편성하는 경우가 있다. 예를 들어, 기록정보관리단장은 각 군에서 기록물을 수집･가공하여 영구적으로 보존하기 위한 기록매체를 생산하는 임무를 담당하는 데, 이 직위에 육군은 현역 대령을 보직하고 있는 반면 해･공군은 군무원을 보직하고 있다. 우리나라는 현역 정원의 제약하에서 국방개혁 추진을 위해 현존 전력을 운용하는 동시에 신규전력 도입을 위해 병력 정예화(간부 증원)를 추진하고 있으나, 앞서 지적한 국방민간인력 활용의 일관성 부족으로 인해 필요한 현역 간부 염출에 제약을 받고 있다. 그리고 목표 정원 수준 등 국방민간인력의 전반적인 활용 방향에 대해 여러 관계 법률 및 훈령상에 제시되어 있으나, 상당 부분 개념적인 선언 수준으로 기술되어 있어 이를 실행하기에는 제한적이라 할 수 있다. 이처럼 국방민간인력 활용에 대한 구체적 기준의 부재는 활용가능 분야임에도 불구하고 민간인력확대에 미온적인 대응을 초래할 수 있다. 전술한 바와 같이, 미국은 우리나라보다 국방민간인력 활용에 있어 상대적으로 앞선 경험을 가지고 있기 때문에, 우리나라의 현실을 진단하고 미국의 사례를 분석하여 인력배합의 발전방향을 제시하는 것은 큰 의미가 있다. 첫째, 국방민간인력의 명확한 지위 및 활용 근거에 대한 보다 세밀한 법적 제도적 정비가 필요하다. 미국은 군인(현역과 예비역)과 국방공무원, 계약인력에 대한 활용체계를 국방부 훈령 수준에서뿐만 아니라 상위 법령 차원에서 명시하고 있다. 그리고 전체적인 인원과 예산은 국방부장관이 국회에 제출하는 ‘국방인력소요보고서’를 통하여 관리 통제받도록 되어 있다. 우리나라는 현재 추진 중인 군무원 활용 효율화를 위한 개선 사항을 조속히 시행하고, 「국방개혁에 관한 법률 시행령」 제8조에 명시된 대로 군수 행정 및 교육훈련 분야까지 활용을 확대하여 군무원 확대 비율인 군인 총정원의 6% 수준을 달성할 필요가 있다. 미국의 국방인력배합의 근간이 되는 법규는 미국 법전 군사편(US Code Tile)에서부터 국방부 훈령, 각군 규정에 이르기까지 체계적으로 갖추어져 있다. 먼저, 미국 법전 군사편 제115a절은 국방부장관으로 하여금 국회에 ‘연례국방인력소요보고서’(Annual Defense Manpower Requirements Report)를 매년 제출하도록 의무화하고 있다. 보고서에는 지난 5년 동안 투입된 예산과 인력 규모를 비교한 내용이 수록되어 있다. 여기에는 군인(현역과 예비역), 국방공무원, 계약인력 모두가 군별 기능별로 제시되어 있다. 제115b절은 국방부장관이 짝수 연도마다 국방공무원의 효율적인 인력운영을 위한 ‘ 전략적 인력계획’(Biennial Strategic Workforce Plan)을 국회 국방위원회에 제출하도록 규정하고 있다. 전략적 인력계획에서는 목표 수준과 현 수준 간의 격차(gap)를 분석하고 이를 최소화하기 위한 인력 획득 및 유지 등의 조치사항을 담도록 하고 있다. 제129a절은 ‘총체전력관리’(Total Force Management)에 대한 추진 방향을 명시하고 있다. 주요 내용으로, 민간인력 활용 시에는 법률에서 요구한 국방공무원 직위 마스터플랜, 계약인력 목록의 내용을 따르도록 하고 있다. 그리고 정책결정 과정에서 국방부 및 각군의 책임과 권한에 대한 위임사항을 명시하고 있다. 둘째, 미 국방부 「인력관리에 관한 훈령」(DoDD 1100.4)은 인력소요 결정, 정원 배정, 인력운영계획에 관한 정책을 담고 있다. 인력소요를 결정할 때에는 군인(현역과 예비역)과 국방공무원, 계약인력을 대상으로 최소 비용에 의한 인력배합을 해야 한다. 군인과 국방공무원 공통 활용 분야에 대해서는 먼저 해당 분야 인력소요를 전체적으로 결정한 다음, 세부직무분석을 통해 군인(현역과 예비역) 또는 국방공무원을 배정해야 한다. 그리고 인력배합상 위기상황의 지휘와 통제, 전투준비태세, 단체정신(esprit de corps) 등의 이유로 군인 지위가 요구되는 경우, 특별한 근무조건으로 국방공무원 활용이 제한되는 경우, 성공적 임무 수행을 위해 군사 고유의 지식 기술이 요구되는 경우를 제외하고는 국방공무원을 배정해야 한다.