포스트 코로나와 자치분권의 과제 포스트 코로나와 자치분권 대토론회

他 시･도의 경우에는 지자체가 관할 지방경찰청과 기관 협조를 통해 행정응원을 받는 체제임에 비해 제주는 도지사 소속의 자치경찰단이 도지사의 일원화된 지휘 아래 즉시성 있는 지원활동을 신속하게 실시할 수 있었다. 이에 그치지 않고, 자치경찰단장이 도지사 주재 대책회의에 매번 참석하여 실･국별 활동사항을 즉시성있게 지원조치할 수 있기 때문에 제주의 초기 방역 성공에 결정적인 역할을 하였다. 또한 코로나-19 상황의 장기화로 많은 도민들이 강도 높은 사회적 거리두기로 어려움을 겪는 시기에서, 국가경찰은 ‘통제･질서유지’ 활동에 주력하고 자치경찰은 ‘위무･지원’ 중심의 서비스활동에 주력함으로써 국가경찰이 할 수 없는 영역에 자치경찰이 집중할 수 있는 효과도 확인하였다. 이는 ｢재난 및 안전관리 기본법｣ 상 재난관리의 두 축인 국가와 지방자치단체가 상호 협업･조정하여 재난상황에 대응하는 現 체제를18), 자치경찰을 중심으로 자치단체장의 일원화된 재난관리가 가능하다는 가능성을 보여주는 측면에서 의미가 크다고 하겠다. 나아가, ｢재난 및 안전관리 기본법｣과 시･도 조례상 자치경찰의 역할을 명확하게 부여하는 방안도 검토가 필요하다. 현행 ｢재난 및 안전관리 기본법｣과 동법에 따른 자치단체 조례상 자치경찰에 대한 명시적인 규정은 거의 全無한 실정이다. 제주특별법과 개정 경찰법에서 ‘안전사고와 재해･재난 등으로부터의 주민 보호’를 자치경찰의 사무로 규정하고 있고, 실제적으로 자치단체의 재난･안전관리의 제반 조치사항이 자치경찰을 통해 실효성이 담보됨을 감안한다면, 재난안전법상 자치경찰의 역할을 선언적으로 명시하거나, 최소한 자치단체 조례에 자치경찰의 구체적인 임무를 부여하는 것이 필요하다. 재난안전법 제11조(지역위원회)에서는 시･도안전관리위원회를, 제16조(지역재난안전대책본부)에서는 시･도재난안전대책본부를 두며, 구성과 운영에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 명시하고 있다. 법 제11조에 따른 제주특별자치도 재난 및 안전관리 조례에서는 위원 구성에 道의 실･국장과 행성시장을 명시하였으나, 현재 국가직으로 전환된 소방안전본부장이 위원으로 포함된 반면 자치경찰단장은 규정이 없다. 향후에는 경찰법 개정(자치경찰)에 맞추어 ｢재난 및 안전관리 기본법｣과 그에 따른 시･도 조례에, 지방자치단체장의 재난･안전상황 관리에 있어 자치경찰에 역할을 부여하고 강화하는 방향으로의 조치를 검토19)할 필요가 있다. 또한, 지방자치단체의 지역재난안전대책본부와 자치경찰의 재난안전대책본부를 실효성 있게 연계하여, 자치경찰이 단순한 道의 부서 역할에서 벗어나 통제관(부본부장)에 상당하는 임무를 부여함으로써 ｢재난 및 안전관리 기본법｣ 상 국가의 역할을 자치경찰을 통해 자치단체장이 일원화하여 효율적으로 수행할 수 있도록 개선이 필요하다. 다만, 자치경찰이 재난･안전상황에 주력하게 되면 고유 사무에 대한 치안공백이 발생할 수 있는데, 의용소방대와 같이 주민자치경찰대(가칭)를 통해 치안활동을 보조할 수 있도록 운용과 지원에 대한 법적 근거가 필요하다. 코로나-19 상황과 같이 대규모･장기적인 재난･안전상황이 발생하게 되면, 자치단체의 모든 행정력이 위기대응과 극복에 집중될 수 밖에 없다. 자치경찰 역시 한정된 인력으로 위기대응 업무에 집중하게 되면 고유사무에 대한 치안공백이 따르게 된다. 개정 경찰법에 따르더라도 국가경찰을 자치경찰로 이원화함에 있어서 경찰 총원의 증가는 없으며, 대규모의 재난･안전 등 위기상황에서는 국가･자치경찰 모두 인력의 부족이 예상된다. 이러한 치안공백은 민간협력단체로 보완해야 하는데, 소방기본법에서 의용소방대를 두어 부족한 소방력을 보완하는 입법례를 참고할 수 있다. 현행 제주특별법이나 개정 경찰법에서는 자치경찰의 사무로 ‘주민참여 방범활동의 지원 및 지도’를 규정하고 있으나, 주민협력단체의 설치 및 지원에 대한 규정은 全無하다. 이에 따라 지방자치단체에서도 자율방범조직에 대한 조례가 조직별로 散在해 있으며, 처우 등에 대한 지원 내용과 범위 등도 단체와 조례별로 모두 상이하다. 자치경찰제 전국 확대 시에는, 현재 국가경찰에서 운영하고 자치단체에서 지원하는 민간협력단체는 자치경찰을 중심으로 재편되어야 함이 타당하다. 해당 지방자치단체 재난안전대책본부 운영기간 중 자치경찰 재난안전대책본부를 설치･운영하며, 지역 재난의 예방･대비･대응･복구 등에 대한 사항을 총괄 조정하고 필요한 대책을 수립한다. 지방자치단체와 자치경찰이 각각 설치･운영하는 재난안전대책본부를 실효적으로 연계할 필요가 있다. 재난본부의 연계를 통해 △재난상황에 대한 정보와 대책공유 △가용경력 집중 운영 △행정의 제반 조치에 대한 실효성을 자치경찰이 뒷받침하는 등의 효과를 가져올 수 있다. 현재 제주특별자치도 재난안전대책본부는 상황관리 총괄을 도민안전실이, 각실･국이 지원반의 실무를 맡고, 자치경찰단은 사회질서유지반으로 편성되어 있으나, 자치경찰단을 통제관으로 격상하여 본부장을 직접 보좌하는 형태가 더 적합하다. 이와 함께 ‘거버넌스’도 주민들의 안전과 관련하여 새로운 ‘얼개’로 접근될 필요성이 있다. 즉, 정당한 절차로서의 ‘거버넌스’가 국민안전이라는 결과 혹은 효과를 얻어내기 위한 실천력을 지녀야 한다. 이번 신종 코로나바이러스는 어떠한 거버넌스 형태가 실천적이었고, 효과적이었는지를 검증하는 기회를 제공하고 있다. 이 글에서는 거버넌스의 두 가지 유형에 근거하여 감염병 관리에 적절한 중앙정부와 지방정부의 역할분담을 접근하고자 한다. 통상 중앙정부와 지방정부의 수직적 관계 혹은 역할분담은 ‘연계적 속성(linking scale)’으로, 지방정부끼리의 수평적 상호작용은 ‘협력(cooperative relationship)’ 혹은 ‘교량적 속성(bridging scale)’으로 인지된다. 따라서 향후 감염병의 효과적이고 효율적인 대처방안은 수직적이고 연계적 거버넌스는 취약지역에 대한 중앙정부의 보충적 지원도 중요하지만 수평적인 지방정부끼리의 협력적 거버넌스가 더욱 중요하다. 즉, 중앙정부는 감염병의 국내 유입을 차단하기 위해 국경을 관리하고 입국자에 대한 조치와 관련하여 지방정부와의 역할분담에 해당하는 연계적 거버넌스를 구축하 여야 하 고, 지방정부는 관할 구역에서 생활하는 주민들의 시민정신을 활용하고 인접 지방정부와의 수평적이고 협력적인 거버넌스를 구축하여야 한다. 중앙정부의 역할이 강조되면 일부의 실패도 국가의 책임으로 남지만, 지방정부가 각자의 관할구역 주민들의 안전을 챙긴다면 간혹 일부 지역에서 문제가 심각해도 전체의 국가 ‘틀’은 유지될 수 있다. 이 경우 일부 지역에서의 실패는 국가가 보충할 수 있다. 하지만 중앙정부가 모두를 다루면서 실패할 경우 일부 지역에서의 극히 심각한 상황을 보충할 중앙정부의 여력도 없게 된다. 따라서 지방자치는 곧 국가체제의 안전장치에 해당한다. 재난은 현장에서 발생하고, 그러한 현장에서 생활하는 주민들에게 피해를 준다. 따라서 재난은 본질적으로 현장중심, 주민중심 사고를 필요로 한다. 이번 신종 코로나바이러스 감염병 사례에서 보여준 대응은 모두 정부 중심이었고, 지역사회 주민들의 생활방역이나 의료진의 노력이 부각되지 않았다. 정부가 주도하고 주민은 정부의 결정에 따른다는 방식으로는 이번과 같이 전대미문의 재난에 신속히 대처하기 어렵다. 특히 감염병은 누구에게나 동등한 가능성으로 다가온다. 따라서 이에 대처하는 방식은 체계적이되 위계적이어서는 효율적이지 못하다. 국무총리가 직접 현장에 머물면서 지휘하면 외형상 정부의 관심이 부각될 수는 있어도 현장 주민들의 자체 대응 필요성을 촉발하는 데에는 부정적 영향을 미칠 수 있다. 즉, 이번 사태의 대응방식은 결과가 잘못되면 중앙정부의 탓으로 인식될 수 있는 여지를 남겼다. 따라서 감염병 대응은 현장을 챙기되 실제 현장에서 생활하는 주민중심으로 접근되어야 한다.