고위공직자범죄수사처의 신설에 관한 비판적 고찰

고소ㆍ고발을 수사권 발동 사유로 인정하지 않는 것은 국민의 고소ㆍ고발권을 정당한 이유 없이 제한하는 것으로 평등권을 침해하여 위헌의 소지가 있고, 부정부패와 권한남용을 예방하고자 하는 공수처 설치 취지에 부합하지 않을 수 있다. 왜냐하면 고소ㆍ고발을 수사권 발동 사유로 인정하지 않으면, 국민이 고소ㆍ고발을 하더라도 이는 인지권 발동을 촉구하는 의미 정도밖에 없어 공수처가 인지하지 않으면 이에 대해 불복할 방법이 없기 때문이다. 그러나 일본에서의 고소는 범죄의 신고와 그 법적 취급이 다르지 않는 반면, 우리 나라에서는 고소와 동시에 상대방은 피의자의 신분을 갖기 때문에 고위공직자(특히 수사기관 종사자 및 판사)의 처우에 불만을 갖는 사람들의 남소가 예상되는 부작용이 있다. 따라서 일반시민의 고소ㆍ고발권을 제한하는 양당 합의안이 타당하다고 본다. 정치이슈를 대화, 타협이 아닌 형사사건으로 해결하려는 수사만능주의 풍토 하에서 상대 정치세력 등에 대한 고소ㆍ고발ㆍ수사의뢰가 난무하는 정쟁의 장이 될 것이다. 더욱이 다수당의 힘의 논리에 따라 정치적 소용돌이에 빠져들 수 있는 법무위원회 권고안을 볼 때, 공수처가 고위공직자 부패사건을 처리하는 데에 있어서 검찰보다 더 중립성이 보장되는 것이 아니라 수사만능주의를 심화시키는 정쟁의 블랙홀이 될 수도 있다. 즉, 지금도 기존의 학연ㆍ지연ㆍ혈연을 넘어 이념적ㆍ세대적 갈등으로 까지 정치적 이해관계가 확대된 우리나라의 특수한 상황에서 권력을 가진 사람은 수사와 기소를 담당하는 검찰권을 장악하여 자기에게 유리한 환경을 만들고 싶은 욕망을 추구하는 반면, 권력을 잃고 그 권력을 다시 찾으려는 사람들에게는 반대의 입장에서 검찰권을 자신의 편으로 만들고 싶거나 적어도 중립성을 요구하기 위하여 끊임없이 검찰을 비난하는 상황에서, 전선이 국회로까지 확대되는 것인데, 과연 공수처가 공정성 시비에서 자유로울 수 있을 것인지 의문이다. 공수처가 입법ㆍ사법ㆍ행정 어디에도 속하지 않는 독립기관으로 설치되고, 법무부 지휘ㆍ감독을 받는 검찰과 달리 아무런 통제ㆍ견제를 받지 않아 ‘주요 고위공직자’를 대상으로 무소불위의 권력을 휘두를 수 있다. 즉, 대통령이 공수처장만 장악하면, 공수처를 통해 ‘주요기관 전체’를 장악할 수 있어 제왕적 대통령제의 폐해가 악화될 수 있기 때문이다. 이는 문재인 정부의 검사장에 대한 첫 인사를 보면 잘 알 수 있다. 즉, 문재인 정부는 전(前)정권에서 역할을 해 온 고위 검사들에 대하여, 사건 처리과정에서 어떻게 부적절했는지, 근무성적이 얼마나 나빴는지 하는 객관적인 조사 내지 결과 없이, 청와대에서 자기들이 보기에 부적절하다고 생각하는 검사장들 전부의 옷을 벗긴 반면, 기수 파괴를 하면서까지 코드에 맞는 윤석렬 검사를 서울중앙지검장에 임명했다. 이러한 상황에서 문재인 정부가 정치적 편향성을 갖춘 공수처장 및 특별검사를 임명하는 경우 과연 차기 정권을 포함한 누가 승복을 하겠으며, 이들 특별검사들이 정치적 중립성을 지킨다고 생각할 것인지 의문이다. 한편, 양당 합의안, 오신환 의원안 및 법무위원회 권고안에 따르면 공수처장의 임명을 위하여 국회에 추천위원회를 두도록 되어 있는데(제6조), 당연직 위원 3명 중 대통령이 임명하는 법무부장관과 대통령이 임명하는 대법원장의 영향하에 있는 법원행정처 처장이 포함되어 있으며, 국회에서 추천하는 4인도 다수당이 여당인 상태라면 적어도 2명은 여당 몫인데, 과연 이러한 상태에서 대통령(집권여당)의 영향을 벗어난 중립적이고 독립적인 공수처의 조직과 활동이 가능할는지도 의문이다. 더욱이 공수처장의 국회 출석ㆍ보고 의무까지 감안하면, 여야 대립이 극심한 정치현실에서 공수처가 언제든지 국정 통제수단 또는 정적제거 수단으로 활용되는 등 정쟁도구가 될 가능성도 배제할 수 없다. 반면, 대의민주주의의 기본은 모든 권력기관이 궁극적으로 대의기관인 국회를 통해 국민에게 책임을 지는 것인데, 검찰권의 행사에 따른 검찰총장에 대한 탄핵소추나 검찰의 지휘감독권자인 법무부 장관에 대한 해임건의제도와 달리 공수처장에 대해서는 탄핵소추 이외에는 아무런 견제수단이 없어 공수처의 막강한 권력에 대해서 어떤 책임추궁의 방법이 있는지 의문이 든다. 공수처의 정치적 중립성을 위하여 양당 합의안은 처장ㆍ차장에 대해, 노회찬안 및 법부위원회 권고안(법무부 방안 포함)은 처장ㆍ차장ㆍ특별검사ㆍ수사관에 대해 각각 퇴임 후 일정 공무원 직위에 대한 임용제한 규정을 두고 있으나, 공수처 검사는 각자가 단독관청이므로 공수처 검사의 정치적 편향성을 어떻게 극복할 수 있는지 의문이다. 즉, 수사와 기소는 국민의 기본권을 침해하는 권익침해적 권력작용임에도 입법ㆍ사법ㆍ행정 어디에도 속하지 않고 아무런 견제를 받지 않는 독립기관으로 설치하는 것은 권력기관의 속성을 간과한 것이다. 왜냐하면 공수처 검사는 퇴직을 하지 않는 한 평생 과거 대검찰청 중앙수사부처럼 통제되지 않는 권한을 부여받지만, 탄핵을 제외하고는 어떠한 견제장치도 없기 때문이다. 반면에 공수처 검사가 향후 정치적 입지를 다지기 위하여 정치적 편향성을 나타내는 경우 역시 문제가 아닐 수 없다. 즉, 처장ㆍ차장ㆍ특별검사의 정계진출에 대한 제한이 없으므로 정치적 사건을 편파수사한 후, 정계진출을 도모할 우려도 배제할 수 없기 때문이다. 첫째, 노회찬 의원안은 대법원장이 사실상 공수처장을 임명한 후 그 처장의 기소내용을 다시 사법부가 판단하는 형태인데, 이것 역시 헌법상 삼권분립 원칙을 정면으로 위반하는 문제점이 발생한다. 둘째, 양당 합의안 및 오신환 의원안은 대통령의 공수처장 임면권을 사실상 박탈하여 헌법상 삼권분립 원칙을 위반하는 문제점이 발생한다. 특히 양당 합의안은 후보 단수추천권을 국회의장 주도로 구성되는 추천위원회에 부여하고, 국회의원 부패수사를 공수처가 전담하게 함으로써 국회의원에 대한 수사를 사실상 봉쇄하는 결과를 초래할 것이다. 셋째, 법무부 방안 및 법무위원회 권고안은 국회에서 추천하는 인원이 과반수가 넘는데, 과연 이것이 대통령이 법무부장관과 검찰총장을 임명하는 것과 무엇이 다른지 의문이다. 그리고 이러한 상황은 다수당의 의도대로 공수처의 장이 임명될 것이므로 이에 따른 정치적 중립성 내지 편파성은 끊임없이 제기될 가능성이 있다. 특히, 후술하는 공수처장의 임명에 관한 조직적ㆍ인적 정당성의 취약성 이외에 실질적ㆍ내용적 민주적 정당성 측면에서 볼 때, 공수처의 권한행사에 관한 통제의 필요성은 더욱 강화될 필요성이 있음에도 불구하고 현재 발의된 모든 공수처 법안은 탄핵의결권과 공수처장의 국회에 출석ㆍ보고의무만이 규정되어 있을 뿐, 공수처장에 대한 해임건의 등의 내용은 없는 상황이다. 더욱이, 국회의 위와 같은 통제방법은 기본적으로 사후적 통제에 그칠 수밖에 없어 사전적ㆍ사후적 통제가 모두 가능한 검찰의 수사ㆍ기소 권한에 대한 법무부의 통제보다 상당히 약화되어 있고, 실효성 측면에서도 국회의 통제는 이미 기본권 침해가 발생한 후에야 개입할 수 있기 때문에 실질적ㆍ내용적 민주적 정당성의 정도 측면에서도 많은 문제점을 드러내고 있다.