온실가스감축계획 변경에 대한 경제학적 설명요인 분석

본고에서는 온실가스 감축계획의 변경에 따른 감축량 감소와 할당량 증가를 대상으로 이에 영향을 주는 요인을 규제수요의 강도에 영향을 주는 기대 수익과 규제비용 요인으로 구분하여 이들이 계획변경을 설명하는 설명요인인지를 확인하고자 하였다. 이에 더불어, 규제포획이 아니더라도 새로운 정보의 업데이트에 따라 계획이 변경될 수 있으므로 이러한 정보업데이트가 계획의 변경을 설명할 수 있는지도 살펴보았다. 이를 위해 업종별 감축량 감소와 할당량증가를 대상으로 규제의 기대수익변수, 규제비용변수 및 정보업데이트 변수를 대상으로 실증분석을 시행하였다. 본고는 다음과 같이 구성되어 있다. 다음 장인 II장에서는 우리나라 온실가스 감축계획의 수립과정에서 계획이 어떻게 수정 변경되었는가를 살펴본 후에, III장에서는 자료와 추정 모형 및 변수 설정에 대하여 설명하였다. IV장에서는 추정모형을 대상으로 회귀분석을 실시하고 실증분석의 결과와 의미를 해석하였다. 마지막으로 V장에서는 결론과 시사점에 대해서 서술하였다. 둘째는 규제의 포획이론(capture theory of regulations)에 의하여 설명될 수 있다. 규제포획(regulatory capture)을 포괄적으로 해석하면 특정 이익(집단)이 어떠한 형태로든 정부의 간섭(규제)에 영향을 주는 과정으로 해석할 수 있다. Stigler(1971)의 접근 방식에 따르면, 규제에 영향을 주는 요인은 규제의 수요와 공급 요인에 의하여 결정되며, 규제 공급은 규제를 생산하는 조직으로 정치적 압력에 반응하는 공공 부문에 주목하고 있다. 본고에서는 산업별배출 또는 할당 목표를 규제하는 과정에서 계획의 초안과 수정/확정안 사이에서 산업들이 어떻게 반응하였는가에 초점을 맞추고 있으므로 규제공급으로서 공공부문보다는 규제수요 측면에서 계획이 어떻게 변경되는가를 설명하고자 한다. 규제수요는 이익집단의 규모와 규제이익의 지분, 이 두 가지 요인과 주로 관련되어 있다. 이익집단의 크기가 크다면 이를 조직하는데 어려움이 있을 뿐만 아니라 개별 산업이 규제에 대해 전력을 다할 유인도 낮기 때문에 규제에 대해 적극성이 떨어지는 것으로 보았다. 규제를 받는 피규제자의 영향력으로 인하여 규제가 간섭받는 현상에 대한 일반적인 논의는 규제의 포획이론(capture theory of regulations)에서 설명되고 있다. 규제포획을 포괄적으로 해석하면 특정 이익집단이 어떠한 형태로든 정부의 규제에 영향을 주는 과정으로 해석할 수 있다. 규제포획의 기초를 제공한 Stigler(1971)에 따르면, 규제에 영향을 주는 요인은 규제의 수요와 공급 요인에 의하여 결정되며, 규제의 수요 강도를 결정하는 요인은 규제로부터 얻을 수 있는 기대수익과 규제를 수립하는데 드는 비용에 의하여 결정됨을 설명하고 있다. 이를 온실가스감축계획에 적용하면, 감축량과 할당량을 규정하는 온실가스 감축계획은 피규제자의 배출 활동을 제약하는 규제이며, 계획의 변경이 피규제자에게 유리한 방향으로 변경되었음은 특정 이익집단이 규제에 대한 영향력을 행사하였을 가능성을 제시하는 것이며, 이러한 영향력은 계획변경에 따른 피규제자의 기대수익과 비용에 의하여 설명될 가능성을 제시한다. 둘째로, 규제의 포획이론과 온실가스감축계획 변경의 관계에 대해서 살펴본다. 포획이론(capture theory)에 따르면, 다양한 산업에서 기업에 대한 규제이익은 규제된 업체 또는 그러한 업체들의 단체에 유입되도록 설계되며, 규제는 이익단체의 사적이익에 포획되어 설정된다. 이를 온실가스 감축계획에 적용한다면 계획의 변경은 규제의 변경을 통해 얻을 수 있는 이익의 증가(또는 비용의 감소)를 통해 자원을 재분배하려는 시도로서 의미를 가진다. 따라서 계획의 변경을 통해 얻을 수 있는 이익이 계획 변경의 강도를 결정하는 요인이 된다. 규제 수요의 강도(intensity of demand for regulation)를 결정하는 일반적인 요인은 규제로부터 얻을 수 있는 기대수익(expected gain)과 규제를 만드는데 드는 비용으로 구분될 수 있다.33) 이를 온실가스 감축계획의 변경에 적용하면, 계획의 변경을 통해 얻는 기대수익과 계획 변경에 드는 비용을 생각할 수 있다. 계획의 변경을 어떻게 설명하는가에 따라 계획의 변경을 설명하는 설명변수를 채택하게 된다. 여기서는 앞서 모형 설정에서 언급한 두 가지 가설로부터 출발한다. 첫째는 규제의 공익이론(public interests theory)이고 둘째는 규제의 포획이론(capture theory)이다. 우선, 규제의 공익이론에 대해서 살펴보면 앞에서 언급한 바와 같이 계획의 초안과 확정안 사이에 달라진 시장성과를 반영하여 시장결과를 교정하는 계획의 변경을 예상할 수 있다. 규제의 공익이론에 따르면 계획의 변경은 시간이 경과함에 따라서 발생하는 정보의 업데이트에 따른 계획 변경을 상정할 수 있다. 따라서 이를 설명하는 변수로는 계획의 변경을 초래할만한 업데이트된 정보를 대상으로 한다. 온실가스 감축계획의 BAU 배출량을 전망하는데 가장 중요한 전망의 전제 변수는 산출(소득), 인구, 유가, 산업구조 등을 나열할 수 있다. 그러나 이러한 전망 전제 변수들은 대체로 장기를 기초로 전망되었으므로 단기간에 장기전망 전제가 급격히 변경되는 것은 상정하기 어렵다. 그럼에도 불구하고 가장 민감한 전제 변수는 산출(산업생산)이라고 할 수 있으며, 경기변동이나 업계 현황에 따라 민감하게 변화할 수 있다. 상기에서 온실가스 감축목표를 달성하기 위한 계획들을 살펴보면, 이러한 계획들이 2014년까지 두 차례에 걸쳐 변경되거나 수정되었음 확인하였다. 하나는 산업부문 배출량목표에서의 업종별 감축량 변경이었고 두 번째는 배출권거래제 시행계획에서의 업종별 할당량 변경이었다. 이러한 두 계획(안)에서의 산업별 계획 수치의 변경은 실증분석에서 설명될 필요가 있는 종속변수를 제공한다. 여기서 종속변수는 이 두 계획 수치의 변경으로 이루어진다. 종속변수의 전반부는 25개 업종에 대해서 동일업종의 2011년 7월 확정된 감축목표량과 2014년 1월 로드맵에서 목표감축량의 차이이고, 후반부는 23개 업종에 대해서 배출권거래제의 할당계획의 2014년 5월 설명회에서의 업종별 배출할 당량과 2014년 9월 할당계획이 확정되는 배출할당량과의 동일업종에서의 차이이다. 이와 같이 포획이론에 따라 규제 수요에 영향을 미치는 요인을 고려하여 계획의 변경에 영향을 미치는 변수에 대해서 구분하면 다음과 같다. 계획 변경에 따른 수익에 영향을 주는 변수로 매출액, 부가가치, 온실가스배출량, 배출량당매출액, 연구개발비, 투자당연구개발비, 매출액영업이익률, 부가가치율, 무역특화지수 등의 변수를 사용하였다. 온실가스감축은 산업에서는 생산비용의 상승을 의미하므로, 온실가스 감축에 따른 생산비용 상승 부담이 높은 기업일수록 계획변경에 따른 수익이 크다. 따라서 상기 변수와 같이 온실가스 배출에 따른 생산비용 부담에 영향을 줄 수 있는 변수들을 고려하였다. 감축 계획의 변경이 모두 2010년 이후에 이루어졌으므로 여기서 사용한 모든 변수는 2010년을 기준으로 사용하였으나 배출량 변수는 2007년 배출량을 사용하였다. 한편, 계획의 변경에 따르는 비용에 영향을 주는 요인으로 산업계의 결속력에 영향을 주는 변수들을 고려하였다. 다양한 기업집중도 변수를 사용하였는데, 단순평균과 가중평균의 HHI(Herfindahl-Hirschman Index)와 CR3(상위 3대기업 집중률)를 비롯하여, 산업 내 대규모 기업집단 비중, 100대 기업수와 출하액 및 CR5(상위 5대기업의 집중률)을 사용하였다.