ILO 핵심협약 비준과 입법적 쟁점 토론회

EU 의회는 2017년 5월 18일 우리나라의 핵심협약 미비준을 이유로 EU 집행위원회에 한국에 대한 책임을 물을 것을 결의하고, 이 결의에 따라 EU 집행위원회는 2018년 12월 17일 EU 역사상 최초로 FTA 노동조항 위반을 이유로 한 분쟁해결절차를 공식으로 개시하였다. 이에 따른 정부간 협의절차(제13.14조)가 이루어졌으나, 2019.3.18.자로 90일로 설정된 정부간 협의기간도 종료하였다(제13.15조 제1항). 이제 분쟁해결절차의 마지막 단계인 제13.15조에 따른 전문가패널 소집만이 남아 있는 상태이다. 전문가패널 소집 기한은 한-EU FTA에서 명시하지 않고 있기 때문에 당사국은 언제라도 전문가패널을 소집할 것을 요구할 수 있으며, 요청일로부터 2개월 이내에 전문가패널이 소집된다(제13.15조 제1항). 전문가패널은 국내자문단, ILO로부터 정보와 자문을 구할 수 있다(제13.15조 제1항). 그런데, 여기에서 주목하여야 할 사실은 EU측이 우리나라에 FTA 위반 사항으로 들고 있는 것은 미비준 핵심협약 비준 노력 결여만이 아니라는 점이다. 핵심협약 미비준 문제는 EU측 주장에서는 오히려 부차적인 사항으로 다루어지고 있다. 다음으로, 전문가패널의 보고서는 조언과 권고에 그치기 때문에 엄밀한 의미에서 법적 구속력을 가지는 것은 아니라는 이유로 설사 전문가패널 보고서가 나온다고 하더라도 ‘무시’하여도 되는 것처럼 경영계 일각에서 주장하고 있으나, EU 무역정책의 변화, EU에서 노동 등 인권이 차지하는 지위와 성격을 감안하면 그렇게 단순한 것이 아니다. 한-EU FTA는 EU의 새로운 무역정책인 이른바 차세대 무역협정(New Generation of FTAs)으로서 처음으로 체결된 FTA이다. EU측은 한-EU FTA의 지속가능개발장을 모델로 하여 이후 동일한 내용의 FTA를 체결하고 있으며, 2019.2.1. 발효한 EU일본 경제연대협정(EU-Japan Economic Partnership Agreement)도 기본적으로 같은 흐름에 있다. 이런 상황에서 지속가능개발장, 즉 노동과 환경에 관한 내용을 위반한 혐의를 받고 있는 최초의 체결국에 대해 EU측이 좌시할 가능성은 거의 없다. 결사의 자유 위원회에 의한 국내법 정비 권고와1 정부의 대외적인 제87호 협약 비준 약속 등 우리나라와 유사한 경위를 거쳐 제87호 협약을 비준한 일본은 형식적으로는 국내법을 먼저 정비한 후 제87호 협약을 비준하였으나, 양자의 시행시기를 맞추었기 때문에 실질적으로는 함께 처리하였다. 일본의 경험은 두가지 점에서 참고가 된다. 첫째, 우리나라와 일본 사이의 헌법 등 법체제의 차이를 감안한다고 하더라도 다자간 조약으로서 국가의 의무를 부담하는 제87호 협약 등 핵심협약 비준을 국내법의 정비를 전제로 하지 않고서 무작정할 수는 없다는 것이다. 핵심협약을 먼저 비준한다면 그 이후 국내법 정비가 불발될 경우에 발생할 법적용상의 혼란 등이 당연히 예상되기 때문에 불필요한 위험부담을 감수하는 선택을 할 이유가 전혀 없다. 둘째, 제87호 협약 비준을 계기로 국내법을 정비하더라도 1회의 개정으로 국내법의 모든 내용을 ILO가 요구하는 수준으로 개정하는 것은 사실상 불가능하다는 점이다. 일본이 제87호 협약을 비준하였던 1965년 당시의 국제노동기준의 내용과 수준은 지금과는 비교할 수 없을 정도로 내용이 정치하지도 않고 체계적이지도 않았다. 2019. 5. 22. 고용노동부는 미비준 4개 핵심협약 중 “결사의 자유 제87호와 제98호”와 “강제노동 제29호” 등 3개의 협약에 대해서는 비준과 관련한 절차를 진행한다는 입장을 발표하였다. 구체적으로는 헌법상 입법사항에 관한 조약의 비준을 위해서는 국회의 동의가 필요하므로 관계부처와의 협의, 노사 의견수렴 등 관련된 절차를 거쳐 정기국회를 목표로 비준동의안을 국회에 제출하되, 다만 강제노동 제105호 협약의 경우에는 우리나라의 형벌체계 및 분단국가 상황 등을 고려할 때 추가적인 검토가 필요하므로 일단 비준의 대상에서 제외한다는 입장을 밝혔다. 고용노동부는 핵심협약 비준 추진과 동시에 협약 비준에 요구되는 법 개정 및 제도개선도 함께 추진한다고 하면서, “결사의 자유 협약(제87·98호)” 비준을 위한 법 개정과 관련해서는 2019. 4. 15. 발표된 경사노위 최종 공익위원안을 포함한 사회 각계·각층의 의견을 폭넓게 수렴하여 합리적인 대안을 마련하고, “강제노동 협약(제29호)”의 경우에는 관계부처 협의 결과 주요 쟁점인 우리나라의 보충역 제도가 협약에 전면적으로 배치되는 것은 아니라고 판단되어 협약 취지를 최대한 반영한 제도개선 방안을 마련한다는 입장을 밝혔다. 제105호 협약은 정치범에 대한 억압이나 교육 수단, 경제발전을 위한 노동력 동원, 노동 규제의 수단, 파업에 대한 제재 수단, 인종적·사회적·민족적·종교적 차별대우의 수단으로서의 자행되는 강제근로를 금지하도록 하는 협약이다. 제105조 협약에서는 ① 정치적 의견 또는 정치·사회·경제제도에 대한 견해와 의견 표명, ② 경제발전을 위한 동원 노동, ③ 노동규율에 대한 수단, ④ 파업참가에 대한 제재, ⑤ 인종·사회·민족·종교적 차별대우의 수단으로서 강제노동이 이용되어서는 안 된다는 원칙을 확인하고 있다(제1조). 제105호 협약은 앞서 본 제29호 협약에 대한 개정이 아니라 제29호 협약을 보충하기 위해 채택된 것이다. 제105호 협약은 전문(前文)에서 제29호 협약의 기준에 대해 언급하고, 총회가 인권 침해에 해당하는 강제노동이나 의무근로의 폐지에 관한 추가 제안을 채택하기로 했다고 밝히고 있다. 한편, 제105호 협약에는 ‘강제 노동’ 등에 대한 정의규정이 없으므로, 제29호 협약의 정의가 적용된다. 이와 같이 제105호 협약은 제29호 협약을 보충하기 위해 채택되었지만, 그 적용범위까지 동일한 것은 아니다. 정부는 2019. 5. 22. ‘ILO 핵심협약 비준’과 관련한 정부 입장을 발표하면서 ‘강제 노동 제105호 협약의 경우에는 우리나라 형벌체계, 분단국가 상황 등을 고려할 때 추가적인 검토가 필요하다’는 이유로 동 협약은 비준 대상에서 제외하였고, 이재갑 장관은 2016. 6. 13. 언론과의 인터뷰에서 “강제노동 금지를 담은 제105호 협약은 사안의 고의과실 여부에 따라 ‘징역형’과 ‘금고형’을 나누는 우리나라의 전체 형벌체계를 바꿔야 하고 법부무 사안이라 추가 검토하기 위해 빼놓은 것”이라고 밝혔다. 정부의 이러한 입장은 ‘우리나라 형벌체계는 금고형은 과실범에만 부과하는 형태’라는 이해에 기초한 것으로 보인다. 그러나 금고형은 과실범이외에도 정치범 등 명예를 존중할 필요가 있는 비파렴치범에게 주로 선고되는 명예적 구금이라고 인식되어 왔고, 따라서 정치범에 대해서는 수형자의 명예를 고려하여 노역에 처하지 않는 것이 국민의 통상적인 감정에 부합하며, 특히 정치범에 대하여는 노역이 의무적이 아닌 금고가 의미가 있음을 고려할 때, 국가보안법이나 집시법, 노조법 위반죄의 법정형을 징역형에서 금고형으로 개정하는 것이 형사정책상으로 문제가 되지는 않을 것이다. 제105호 협약은 “파업참가에 대한 처벌로서(as a punishment for having participated in strikes)” 강제근로를 부과하는 것을 금지한다(제1조 (d)). 제105호 협약은 파업이 국내법에 따라 합법적인지 불법적인지를 막론하고 파업참가로 인해 노역을 수반한 처벌을 금지한다. 제105호 협약은 파업의 금지범위를 규정하려는 것이 아니다. 파업에 대한 처벌로 강제노동을 시키는 것을 금지한다. 즉, 동 협약에서의 인정하고 있는 ‘파업’의 의미는 파업의 형식적, 절차적 적정성 여부의 문제가 아닌 쟁위 행위 방법의 문제로써 쟁의행위가 폭력, 파괴 행위 및 재물손괴행위를 수반하지 않는 평화적인 방법으로 이루어졌다면, 파업참가자에 대한 처벌로써 징역형을 부과하여 강제근로를 시키는 것을 금지한다는 것이다. 우리나라는 쟁의행위에 대한 형법상 업무방해죄 처벌 이외에도 현행 노동관계법령에서는 다양한 방식의 쟁의행위 처벌 규정을 두고 있는데, 제105호 협약 비준과 관련하여, 쟁의행위에 대한 형사처벌을 규정하고 있는 현행 노동관계법령상의 조항들이 문제될 수 있다.