재해예방형 도시계획을 위한 재해관련 지구·지역의 활용방안 연구

자연재해위험개선지구는 1998년 이후부터 현재(2014년)까지 약 1,748개소에 대하여 정비사업을 진행한 것으로 나타났다. 현재까지 추진된 사업중에서 침수위험지구는 66%를 차지하며, 붕괴위험지구 17%, 유실위험지구 8%, 취약방재시설지구 6%, 고립위험지구 2%, 해일위험지구 1% 순으로 나타났다. 2014년 추진된 자연재해위험개선지구를 살펴보면, 총 198개소가 지정되었고 당해연도의 정비사업비는 약 5,628억 원이 소요된 것으로 파악된다. 자연재해위험지구 내 정비사업과 관련하여 국가는 자연재해위험개선지구 정비, 우수유출저감시설사업 등의 자연재해 예방대책, 자연재해 응급대책 또는 자연재해 복구 사업을 원활하게 추진하기 위하여 필요하면 그 비용의 전부 또는 일부를 국고에서 부담하거나 지방자치단체 또는 재난관리책임기관에 보조할 수 있다고 규정되어 있다. 현재까지 파악된 자연재해위험개선지구 정비에 대한 국고보조율은 약 60% 수준인 것으로 나타났다. 자연재해위험개선지구는 상습침수지역, 산사태위험지역 등 지형적인 여건 등으로 인하여 재해가 발생할 우려가 있는 지역을 의미하며 시장·군수·구청장이 지정(「자연재해대책법」 제12조 제1항)한다. 자연재해위험개선지구는 재해 위험 원인에 따라 침수위험지구, 유실위험지구, 고립위험지구, 취약방재시설지구, 붕괴위험지구, 해일위험지구 등 6개 지구로 구분하여 지정(「자연재해대책법」 시행령 제8조)할 수 있다. 재해위험개선지구는 지구 유형별 피해 발생 빈도, 피해 발생 가능성 등을 고려하여 ‘가·나·다 및 라등급’으로 구분하고 있다. 해당등급은 재해발생시 인명피해 발생우려가 매우 높은 지역(‘가 등급’)에서부터 붕괴 및 침수 등의 우려는 낮으나, 기후변화에 대비하여 지속적으로 관심을 갖고 관리할 필요성이 있는 지역(‘라 등급’)을 고려하여 구분하도록 제시하고 있다. 붕괴위험지역은 붕괴·낙석 등으로 국민 생명과 재산피해가 우려되는 급경사지와 그 주변토지(「급경사지 재해예방에 관한 법률」 제2조)로서 법 제6조에 따라(붕괴위험지역) 지정·고시된 지역을 의미한다. 붕괴위험지역은 급경사지 재해위험도 평가에 근거하여 붕괴발생가능성(붕괴위험성) 및 붕괴 시 인적, 물적 손실고려(예상피해도)를 합산한 점수 분포로 재해위험등급을 5등급으로 분류한다. 이중, D, E 등급은 붕괴위험지역으로 지정 관리한다. 급경사지를 소유하거나 관리하는 행정기관 및 공공기관(이하 관리기관)은 재해위험도평가와 주민의견 수렴절차를 거쳐 붕괴위험지역 지정을 요청한다. 그리고 시장·군수·구청장은 특별한 사유가 없는 한 지정·고시(「급경사지 재해예방에 관한 법률」 제5조, 제6조)하여야 한다. 산사태취약지역은 산사태로 인하여 인명 및 재산 피해가 우려되는 지역에 예방시설을 설치하는 등 산사태로부터 국민의 생명과 재산 및 산림자원을 보호하기 위하여 지정(「산림보호법」 제45조의8)한다. 산사태취약지역은 산사태 피해 우려지역과 토석류피해지역으로 구분하여 지정할 수 있다. 산림청 홈페이지에 따르면 ‘산사태 피해 우려지역’은 ‘위험사면 높이의 5배 범위 이내에 주요 보호시설이나 주택지가 있는 경우’와 산지보전, 산사태예방 사업 등을 대상으로 수행한다. 또한 산림청 홈페이지에는 ‘토석류 피해 우려지역’은 ‘토석류로 인하여 인명 및 재산피해가 우려되는 지역으로 계류 최하지점에서 1km 이내에 인가 등 보호대상 시설물이 있는 경우’로 규정하고 있다. 산사태취약지역은 총 18,438개로, 이중 토석류 피해 우려지역이 16,322개소, 산사태 재해 우려지역이 2,116개소가 지정되어 있다. 산사태취약지역은 기초조사와 산사태위험등급도를 고려하여 산사태취약지역 지정위원회 심의 과정과 주민의견 수렴 절차를 통해 지정한다. 그러나 산사태 방지 등과 관련하여 국토교통부, 산림청, 국민안전처 등 관계기관별로 관리주체가 분산되어 있어 개별로 위험지구 지정 및 유지관리를 수행하는 문제점이 나타나고 있다. 재해 발생시 응급복구의 경우는 지자체가 실시하나, 정기점검 및 안전관리주체가 해결하여야 하는 사항은 상이한 관리주체로 인하여 지정이 누락되고 지연되고 있다(이경호, 2011 p.77). 또한 해당 법령별로 별도의 설계기준이 제시되어 있으며, 그 결과 산지와 도심지가 만나는 지역의 경우 종합적인 설계기준 및 유지관리가 되지 못하는 문제점이 발생할 수 있다. 특히, 토석류의 경우 산지에서 발생하여 도심지에 영향을 미치기 때문에 산지와 도심지를 포괄하는 종합적인 재해대책 수립이 필요하다. 이를 위해 산사태취약지역의 자연재해저감대책과 도심부로 연결되는 토지이용계획 등과 연계하는 관리가 필요한 실정이다. 산림청장은 산사태예측정보를 지역산사태예방기관의 장 등에게 제공하며(「산림보호법」 제45조의6), 지역산사태예방기관의 장은 실태조사 결과를 기초로 산사태취약지역을 지정하고(「산림보호법」 제45조의8), 이를 시장·군수·구청장에게 통보하여야 한다. 그리고 산림청장은 산사태예방을 위하여 전국산사태예방장기대책을 5년마다 수립 시행(「산림보호법」 제45조의2,11)하여야 한다. 지역산사태예방기관의 장은 산사태취약지역에 대해 사방사업을 시행하고, 연 2회 이상 현지점검, 응급조치 등의 조치를 취해야 한다. 산사태취약지역으로 지정되면 국유림의 경우 100%, 사유림의 경우 70%까지 국고를 지원할 수 있다. 산사태취약지역과 관련하여 행위제한은 산사태의 예방을 위한 사방댐 등 사방시설을 보호하기 위한 제한만이 있을 뿐이며, 건축 등의 개발행위에 대한 규제는 없다. 첫째, 플랫폼 구축 관련해서 미국연방비상관리국의 재난경감프로그램 중 대표 격인 국가홍수보험프로그램은 개별 지자체별로 적용할 수 있는 지침을 제공하고 위험지도를 작성케 하는 방식으로 중앙정부-지방정부 간 일종의 정보공유 플랫폼을 구축한다. 둘째, 인센티브 관련해서 미국의 중첩용도지구는 수십 년 전부터 시행되어 온 제도로서 강제적인 규제와 함께 상당한 한계도 내포하고 있으나 이미 사회적 규범으로 자리잡아 보험제도와 같은 인센티브 제도와 결합되어 개인의 재산권 보호를 위해 경주하고 있다. 셋째, 주민참여 강조 관련해서 국가홍수프로그램에 참여한 지자체는 중첩용도지구를 지정하여 개인의 재산권을 제한하는 규제를 추가적으로 부가함과 동시에 재난 발생 시 피해복구 및 재건을 보장하는 방식으로 지역 공동체 일원의 삶의 질 향상에 기여할 수 있다. 중첩용도지구는 일종의 장기적인 관점의 모니터링 체제임과 동시에 지역공동체 참여를 유도하는 역할을 담당한다.