사법경찰에 독자적인 수사종결권 부여시 문제점

문재인 정부가 들어서면서, 검찰개혁에 대한 논의가 연일 뜨겁다. 그 핵심은 검찰의 막강한 권력을 통제하기 위하여 수사권/기소권의 분리(수사지휘권의 배제 및 경찰에게 수사종결권 부여)와 고위공직자범죄수사처의 설치로 볼 수 있다. 특히, 2018년 1월 14일 박종철 열사 서거 30주년을 맞이하여 조국 청와대 민정수석이 현 정부의 ‘권력기관 개편방안’을 발표하면서 검찰은 특수사건(경제, 금융 등)을 제외하고는 2차적 보충적 수사만을 하도록 밝힌 바 있다. 이는 사법제도에 대한 국민의 신뢰를 회복하기 위하여 구성된 사법제도개혁특별위원회가 검찰과 경찰의 관계 재정립과 관련하여, 2011년 형사소송법 제196조 제2항을 ｢사법경찰관은 범죄의 혐의가 있다고 인식하는 때에는 범인, 범죄사실과 증거에 관하여 수사를 개시ㆍ진행하여야 한다｣고 규정하면서도, 동조 제3항은 ｢사법경찰관리는 검사의 지휘가 있는 때에는 이에 따라야 한다. 이 경우 검사의 지휘에 관한 구체적 사항은 대통령령으로 정한다｣라고 개정하여 사법경찰관의 (독자적인) ‘수사개시ㆍ진행권’ 및 검사의 수사지휘권을 모두 인정한 이래, 이의 완결판으로 사법경찰에게 ‘독자적인 수사종결권’ 부여 및 검사의 수사지휘권 배제로 정리를 하려는 것으로 보인다. 문제는 경찰을 비롯한 일부 시민단체에서 헌법상 검사의 영장청구 규정의 삭제, 검/경 간의 수사권 배분을 통한 법치국가이념의 실현 및 수사권의 정치적 중립성 확보, 실체적 진실 발견과 사법정의의 실현, 수사기관 간의 견제와 균형을 통한 피의자의 인권보호, 수사현실과 법제도의 불일치 제거, 사법경찰조직의 발전 등을 위하여 반드시 성취되어야 할 형사사법 분야의 중요한 개혁과제 중의 하나로 보고 있다는 점이다. 그러나 우리나라에서 수사권 조정문제를 논의할 때 빠뜨려서는 안 되는 관점은 바로 경찰의 자질론이나 수사권의 형평분배가 아니라 치안을 담당하는 비법률가인 경찰이 독자적인 수사권(수사종결권)을 갖고 시민사회에 사법(司法)작용을 담당하는 검찰이나 법관과 비슷한 모습으로 등장해도 좋으냐 하는 점이다. 물론 검찰도 그동안 국민의 신뢰를 받기에 부족한 점이 있는 것은 사실이지만, 이러한 문제점을 개선하는 방안으로 치안을 담당하는 경찰에게 ‘사법기능’까지 담당시키는 것이 과연 타당한 방안인 것인지 의문이다. 경찰에게 수사종결권을 부여하려는 역사적 과정을 살펴보면, 경찰은 1994년 형사소송법 개정문제가 제기되자 “공소권 없는 교통사고 사건에 대한 경찰의 수사종결권 부여” 또는 “공소제기를 필요로 하지 않는 모든 사건에 대한 경찰의 수사종결권 부여”를 주장하였으며, 1998. 2. 김대중 대통령 취임을 전후해서는 “경미사건에 대한 경찰의 수사종결권”을 주장하였고, 그 후 경찰대 출신을 중심으로 같은 취지의 주장을 한 바 있다. 게다가, ‘국민의 정부’가 공약으로 내걸었던 ｢자치경찰제｣를 ‘참여정부’ 역시 강력히 추진하자 경찰 또한 과거의 부정적 태도와는 달리 자치경찰제 추진의사를 대통령직인수위원회 보고에서 공식적으로 밝힌 바 있으며, 행정자치부 자치경찰제실무추진단은 2005년 9월 2일 자치경찰법안 공청회를 개최한 바 있다. 하지만 수사권 독립론에 대한 여론의 호응이 크지 않자, 경찰은 다시 교통사고ㆍ폭력ㆍ절도 등을 ｢민생치안범죄｣라고 지칭하면서 이러한 사건에 국한하여 검사의 수사지휘 배제와 사건종결권을 요구하였다. 경찰은 1980. 2. “경찰의 정치적 중립과 독자수사권 확립을 위한 제도적 장치 마련 건의” 제하의 헌법개정에 대한 건의서를 발표하고, 경찰의 정치적 중립을 위하여는 유신헌법의 잔재인 검사의 영장청구권 조항의 폐지가 필요하다고 주장한 이후부터 수사지휘와 검사의 영장청구 규정을 계속하여 연계시키고 있는데, 이처럼 수사지휘의 가치는 헌법상 검사의 영장청구 규정과 필연적인 연관을 가지고 있을 수밖에 없다. 즉, 가장 대표적인 수사권한이자 수사의 핵심인 강제수사권이 헌법상 검사에게 전속되어 있기 때문에 이에 부수되는 일반적이고 구체적인 수사내용과 방법을 검사가 주도적으로 결정하거나 지휘하는 것은 너무나 당연하며, 바로 이러한 점에서 수사권의 귀속문제나 검사의 수사주재자적 지위는 국민의 헌법적 결단사항으로 볼 수 있기 때문이다. 왜냐하면 대표적 수사권인 검사의 강제수사권한이 헌법에 엄연히 규정되어 있는 이상 이에 부수되는 일반적인 수사권한도 이러한 헌법규범으로부터 파생된다고 보는 것이 타당하며, 우리 헌법은 수사에 있어 그 주재자가 검사가 되어야 한다는 점을 천명하고 있는 것이고, 수사지휘는 검사의 수사주재자성을 구현하기 위한 핵심적 제도장치이기 때문이다. 헌법상 검사경유원칙을 삭제하고 법률사항으로 만든 후, 법률개정을 통해 경찰이 직접 영장을 청구하는 방식을 취하는 경우 우리나라 법체계상 논리적 모순이 발생한다. 우리나라는 과거 독재정권의 인권 탄압을 경험한 이후, 다른 나라에 없는 특이한 영장실질심사제도(구속전피의자신문제도)를 두고 있기 때문이다. 즉, 수사권과 기소권을 분리하여 수사권을 경찰에 맡길 경우 - 최근 삼성 이재용 부회장의 사례에서 보듯이 - 구속영장실질심사때 경찰이 들어가 삼성측 변호사와 법리적 다툼을 해야 하는데 경찰에게 검사와 같은 사법기관성을 인정할 수 있는 것인지 의문이다. 이러한 모순은 체포․구속적부심사제도의 경우에는 더욱 선명하게 발생한다. 즉, 체포 구속적부심사때 경찰이 심문기일에 출석하여 체포 구속의 적부여부와 그 계속의 필요성에 대하여 의견을 진술할 수 있다(형사소송법 제214조의2 제9항)고 보는 경우, 법률가(사법기관)도 아닌 경찰이 판사의 영장발부에 대한 적부 및 그 계속의 필요성에 대하여 의견을 진술할 수 있다는 근거를 어느 입법례에서 찾을 수 있는가이다. 결국 검찰의 수사지휘를 배제하게 되면, 그 수사권이 귀속되는 주체는 개개 ‘사법경찰관’이 아니라 ‘경찰’ 기관 전체가 될 수밖에 없는데(경찰청장을 제외하고는 단독관청이 아니므로), 이는 현재 수사권을 ‘검찰’이라는 기관이 아니라 단독관청인 ‘검사’에게 귀속시키고 그 수사의 사법적 공정성을 확보하기 위해 검사에게 고도의 직무 독립성과 신분을 보장해 주고 있는 체계에서, 수사권을 검사 외에 행정기관으로서의 ‘경찰’ 전체에도 부여하여, 직무 독립성이나 신분 보장이 없는 경찰청 소속 정보ㆍ보안ㆍ작전 경찰 등 16만 경찰 전체가 수사권을 행사하게 되는 체계로 국가의 수사권 구조 및 그 규모가 전면적으로 변질되는 결과를 초래하게 되는 것이다. 따라서 사법경찰인지 아닌지를 불문하고 경찰청소속 경찰관이면 누구나 수사권능을 행사할 수 있다는 결론에 이르게 되고, 그렇다면, 사법경찰만이 수사할 수 있도록 한 형사소송법에 부합하도록, 일본처럼 우선 경찰청장을 포함한 경찰관 전원이 사법경찰관이 되어야 한다는 전제가 해결되어야 하고, 아울러, ｢사법경찰관의 수사주체성 인정｣이라는 경찰의 종래 요구는 수사권의 귀속주체에 대한 표현부터가 완전히 잘못된 것이므로, ｢경찰의 수사주체성 인정｣ 요구로 정정되어야 할 것이다. 결국 수사절차를 검사 주재형으로 할 것인지, 경찰 주재형으로 할 것인지는 입법정책의 문제이나, 검사와 경찰을 각각 대등하고 독립적인 수사주체로 인정하는 방안은 형사사법의 이론적 측면에서 타당하지 않고 세계적으로도 유례가 없는 입법형태를 낳게 될 것이다. 또한, 검사와 경찰의 수사권을 독자적ㆍ병렬적으로 규정하면서도 수사권의 충돌을 막기 위해서는 검사가 할 수 있는 수사의 영역(수사내용과 범위, 범죄의 종류)과 사법경찰이 할 수 있는 수사의 영역을 일일이 구분해야 하는데, 이는 입법기술적으로 사실상 불가능한 것일 뿐 아니라, 국민의 입장에서 볼 때에 범죄의 종류에 따라 서로 다른 기관으로부터 사법서비스를 받는 것이 과연 바람직한 것인지도 고려해 보아야 한다. 무엇보다도 사법경찰관에게 독자적인 수사종결권(귀속주체성)을 인정하면 검사의 지휘권 여부와 무관하게 경찰은 독자적인 수사주체가 되는 것이고, 그렇다면 경찰청 및 그 상급기관인 행정자치부도 수사사무의 관장 부서가 되어야 하는 것은 물론이다.