PAYGO제도 도입을 위한 국회 의사절차 개선 방안 및 재정 건전성 제고를 위한 효과적 대안

위와 같은 2단계 예산제도 하에서는 의회가 정부지출을 보다 세심하게 검토할 수 있는 시간과 기회를 더 많이 갖기 때문에 지출을 통제하는데 더욱 효과적이라 할 수 있다. 이유야 어찌되었든 항상 입법을 심사하는 시간이 부족한 우리나라의 국회의 상황을 생각하여 본다면, 사전예산보고제도와 같은 절차를 마련하여 예산안에 대한 보다 세심한 검토를 할 수 있도록 제도적 개혁을 하는 것도 지출을 관리하기 위한 한 방법이라 할 수 있다. 특히 스웨덴의 경우를 참고하여, 쟁점이 되는 예산들만 묶어서 정부여당안과 야당안을 동시에 비교, 검토하고 이를 공개하는 방식으로 불필요한 예산자원의 낭비를 막아보는 것도 효과적인 방법일 수 있을 것이다. 만약 위와 같은 2단계예산제도가 어렵다면 현재 국회법 83조 2항의 예산결산특별위원회의 기능을 좀 더 확장하여 상당한 규모의 예산 또는 기금상의 조치를 수반하는 법률안을 심사할 경우, 예산결산특별위원회의 승인 또는 동의를 얻을 것을 의회상정의 요건으로 설정함으로써, 제도적으로는 1단계예산제도이지만, 재정적 영향이 큰 사업에 대해서는 한 단계 더 통제될 수 있도록 제도적 절차를 개선하는 것도 고려하여 볼 수 있을 것이다. 두 번째로 의회의 심사보고서나 전원위원회 심사 등이 제도에서 이러한 입법영향평가로부터 얻은 정보를 공개하고 최종적 판단을 내릴 경우, 이를 고려하도록 시행규칙을 마련하는 하는 방법도 고려할 만하다. 또한 비용추계 등의 자료에 기초하여 사업과 관련된 정부기관 즉, 주무부처 와 재정컨트롤타워인 재무당국(기획예산처)과 협의하는 절차를 실질적으로 작동시킬 필요가 있다. 이를 위하여 예산정책처, 주무부처, 재무당국이 공동으로 입법의 재정영향(fiscal impact of legislation)평가를 담당하는 기구(committee)를 설립하여 상시적으로 운영하는 것도 검토해 볼 수 있을 것이다. 입법영향평가는 다른 재정준칙과 함께 활용될 때 그 장점을 극대화할 수 있을 것으로 기대할 수 있다. 또한 재정감축의 시기는 지출계획심사와 총지출제한제도의 효과적인 집행이 매우 어려워지는 반면 재정 관리의 필요성은 가장 큰 시기이기도 하다. 이런 환경 하에서는 총지출상한이 낮아지기 때문에 재정공간(fiscal space)이 매우 작거나 아예 없을 수도 있으며 심지어는 기존정책을 위한 기준선상한(baseline ceiling)을 낮추어야 할 수도 있다. 이러한 상황에서는 지출계획심사를 통하여 새로운 사업과 기존사업에 적절히 예산을 배분하기 매우 힘들어진다. 그러나 입법영향평가를 활용하여 새로운 사업과 기존사업 사이의 비용에 대한 영향을 (두 사업 사이의) 우선순위와 동시에 비교할 수 있다면, 강한 예산제약 하에서도 최대한 효율적으로 기준선상한의 변경과 재정공간의 확보를 추구할 수 있을 것이다. 입법영향평가에서 비용추계시 우회적 지출(back door spending)까지 효과적으로 관리할 수 있다면, 조세감면을 통한 실질적인 지출을 통제할 수 있다. 복지혜택 중에는 “일정소득수준 이하”와 같은 사회경제적 조건에 따라 조세나 과금을 감면해주거나 할인해주는 조세지출을 동반하는 혜택도 적지 않다. 이러한 조세지출은 세입기반을 축소시키기 때문에, 세입부문의 관리대상이 되고 있지만, 점차 증가하는 추세로 그 중요성이 커지고 있고, 사실상 지출의 효과를 가지고 있기 때문에, 우회적 지출로서 간주하여 통제할 필요성도 있다. 마지막으로, 거시적인 총액지출제한제도에서도 지출에 대한 예측과 그 기초가 되는 사회경제적 변수의 예측역량이 중요하였던 것처럼, 미시적인 정책비용 예측을 위한 입법영향평가에서도 미래의 불확실성 때문에 예측의 오차가 발생할 수 있다. 앞에서도 언급한 것처럼 이러한 예측의 오차는 궁극적으로는 재정준칙이나 재정통제수단의 기능을 마비시키기 때문에 무엇보다 예측역량을 확보하는 것이 중요하다. 이러한 정책환경에서 행정부처의 예산확보전략과 중앙예산기관의 예산통제전략을 검토하면 다음과 같다. 먼저 행정부처의 예산 확보전략의 핵심은 기획재정부, 국회, 대통령 등 예산관계자들의 지지를 확보하는 것이다. 대표적인 예산 확보전략은 새로운 사업을 추가하고 이에 필요한 예산 및 의무지출을 요구하는 전략으로 자체 부담(It pays for itself)임을 주장하는 방안, 절약을 위한 지출(spend to save)임을 강조, 의무적 지출(mandates)임을 강조, 다른 기관의 사업과 연계하여 다른 기관 사업과의 경쟁을 강조하는 전략이다. 구체적인 중앙예산기관 설득전략의 예는 다음과 같다. 먼저 역점 사업을 활용하는 방법으로 행정부 수반인 대통령의 역점 사업 및 행정부의 역점 사업임을 강조하고 이와 관련된 사업을 개발해 예산을 획득하는 방법이다. 넷째, 자료 및 정보를 이용하는 방법으로 새로운 예산 관련 타당성있는 자료 및 정보를 제공하는 것도 널리 이용되는 방법이다. 의무지출의 주요사업 내용을 계량화하고 비용-편익분석의 결과를 첨부해 설득하거나, 편익에 대한 자료를 강조하는 방법 등이 그러한 예이다. 다섯째, 언론 매체를 이용하는 방법으로 사업의 중요성을 언론매체에서 동의하도록 하여 중앙예산기관의 예산배분 의사 결정에 간접적인 압력 수단으로 사용하는 방법이다. 언론 매체가 여론 조성에 큰 역할을 하고 있는 점을 이용해 예산을 확보하는 방법이다. 한편 일반적으로 중앙예산기관은 개별 부처의 예산요구에 대하여 통제의 전략을 갖고 있다. 대응 전략을 살펴보면, 각 행정 부처의 예산 요구에 대해 중앙예산기관인 기획재정부는 삭감자로서 역할을 수행한다. 각 부처의 예산 요구가 과다한 경우가 대부분이기 때문에 이를 검토해 삭감하기 위해서는 다양한 방법과 전략이 사용된다. 중앙예산기관은 업무량 측정 및 단위 원가 계산법(work load measurement and unit costing)을 적용하여 가능한 영역에서 업무 단위를 개발하고 단위 원가를 결정해 예산액을 산정하고 불필요한 신규예산을 통제한다. 먼저 행정부 내부에서 주무부처와 기획재정부 사이의 상호작용을 검토하면 어떤 의무지출을 신설하기로 결정한 후에 그 의무지출신설과 관련하여 입법이 필요하다고 판단되면, 주무부처인 중 앙행정기관이 그 소관 사항에 대하여 법령안을 입안하게 되며 이때 국가재정법 제14조의 규정에 따라 정책의 내용에 관하여 심도 있는 논의뿐 아니라 기획재정부의 심의를 받게 된다. 즉 국가재정 법 제15조가 규율하고 있는 의무지출심사과정이 의무지출신설의 첫 번째 과정이 된다. 즉, 중앙관서의 장은 소관 사무와 관련하여 의무지출을 신설하고자 하는 때에는 먼저 의무지출의 신설에 관한 계획서를 기획재정부장관에게 제출하여 그 신설의 타당성에 관한 심사를 요청하여야 하고 기획재정부장관은 재정정책자문회의에 자문한 이후 신설의 타당성을 심사한다.