문화산업 법령 입법평가와 개선방안

명확성의 원칙은 법률이 수범자의 구체적 행위를 명령 · 금지 · 허용 · 제공한다는 점에서 그 내용이 분명해야 한다는 것이다. 규범의 의미 내용으로부터 무엇이 금지되고 허용되는지 명확히 알 수 없다면 법적 안정성과 예측 가능성이 확보될 수 없고, 정책 당국의 법집행 또한 자의적으로 이루어질 수 있기 때문이다. 특히 수익적 성격이 아닌 부담적 성격의 규범인 경우 명확성의 원칙이 더욱 요구된다. 이해용이성의 원칙은 말 그대로 법령이 이해하기 쉽도록 쓰여야 한다는 것이다. 이해하기 어려운 법령은 수범자의 권리 실현을 어렵게 하며 집행자에게도 그 의미가 제대로 전달되지 못하여 입법 목적을 왜곡시킬 수 있기 때문이다. 실용성의 원칙은 해당 법령이 목표 달성에 실질적으로 기여해야 함을 의미한다. 사문화되거나 선언적 조항에 그치는 경우 당초의 입법 목표를 달성할 수 없어 실용성의 원칙에 위배된다. 사후적 입법평가는 결국 특정 법률이 ‘좋은 법률’의 기준을 여전히 충족하는지 여부를 살피는 것이므로 입법의 기본원칙을 그 틀로 사용할 수 있다. 일반적으로 법령은 수범자 친화적이어야 한다는 근본목적 아래 체계정당성의 원칙, 비례의 원칙, 명확성의 원칙, 이해용이성의 원칙, 실용성의 원칙 등에 부합해야 한다. 체계정당성의 원칙이란 규범 상호 간 구조나 내용 면에서 상호 모순이 없어야 함을 의미한다. 체계정당성은 여러 측면에서 파악될 수 있다. 우선 개별 법령 내에 상치되는 조항이 없어야 하고(내적 체계정당성), 타 법령 내 조문과도 상치되지 않아야 한다(외적 체계정당 성). 외적 체계정당성은 법령의 위상이나 우선 적용 순위에 따라 수직적 체계정당성과 수평적 체계정당성으로 나눌 수 있다. 규범의 유사 · 중복 또한 법률의 체계정당성을 저해한다. 비례의 원칙은 일반적으로 과잉 금지의 원칙을 의미하지만, 입법 원칙으로는 법률 제정의 불가피성으로 이해할 수 있다. 해당 법률에 비해 적은 비용 또는 쉬운 경로로 동일한 목표에 도달 가능한 경우 그 법률은 불필요하거나 부적절할 수 있기 때문이다. 그럼에도 입법을 추진하거나 해당 법률을 유지하는 것은 과도한 조처로 비례의 원칙에 위배될 수 있으므로 법적 균형 유지 차원에서 법률의 입법 또는 존치가 판단되어야 한다. 문화산업 진흥 관련 법제는 기본법과 장르별 개별법으로 구성되어 있다. 장르별 개별법에 따른 정책 추진체계는 문체부 직제와 연동되어 효율적인 업무 수행을 가능하게 하는 장점이 있으나, 그 내용과 기능을 살펴보면 몇 가지 문제점이 발견된다. 우선 개별 진흥법이 존재하는 장르와 그렇지 않은 장르 간 기준이 없는 데서 오는 혼란이 있다. 문화산업진흥기본법 제2조 제1호에 예시되어 있는 문화산업 중 영화, 비디오, 음악, 게임, 출판, 인쇄, 정기간행물, 방송영상물, 문화재, 만화, 대중문화예술 등은 별도 진흥법이 있지만 캐릭터, 애니메이션, 에듀테인먼트, 미술품 등은 산업 활성화를 위한 별도의 진흥법이 제정되어 있지 않다. 만화와 이스포츠 분야는 2012년에 진흥법이 제정되었는데, 특히 이스포츠(전자스포츠)는 문화산업 진흥기본법 예시 조항에 없음에도 개별법으로 제정된 경우다. 이처럼 개별 진흥법이 제정된 산업과 아닌 산업 간에 뚜렷한 차이나 필요성이 명확하지 않다 보니, 개별법이 없는 산업 분야로부터 지속적인 입법화가 시도되고 있다. 그 결과 적용 대상만 달리하고 내용상으로는 유사한 법률이 다수 제정되는 비효율이 발생했고, 앞으로도 이러한 추세는 계속될 수 있다. 입법의 기본 원칙 가운데 체계정당성과 비례의 원칙에 위배된다. 이러한 기본법과 개별법의 중복 규정은 체계정당성과 비례의 원칙에 위배된다. 그뿐 아니라 실제 업무나 사업 또한 중복으로 시행해야 하는 비논리와 비효율을 초래하는 근거로도 작용한다. 앞서 예로 든 중 · 장기 발전계획을 다시 보면, 기본법에 근거한 ‘문화산업 중 · 장기 기본계획’이나 ‘콘텐츠산업 기본계획’은 문화산업 또는 콘텐츠산업의 전 장르를 포함하고 있지만, 개별 법률에 따라 ‘영화진흥기본계획’과 ‘게임산업진흥종합계획’, ‘음악산업진흥종합계획’ 또한 별도로 수립해야 하므로 이중 업무가 되는 셈이다. 문화산업 중 · 장기 기본계획의 영화 부문이 영화진흥기본계획과 다르다면 비논리적이 되고, 같다면 비효율이 된다. 과 단위로 업무가 추진되는 정부 부처의 특성을 감안하더라도 동일 업무에 대해 기본법과 개별법 규정 간에 아무런 상관성과 연계 조항이 없는 것은 목적달성도나 실효성의 측면에서 문제의 소지가 있다. 영상진흥기본법은 사실상 사문화되었다. 영상진흥기본법은 1995년 최초 제정된(법률 제4882호) 뒤 20년 가까이 선언적 규정 그대로 유지되고 있으며, 내용 면에서도 실효성을 가진 조항이 존재하지 않는다. 컴퓨터 프로그램에 의해 송수신할 수 있는 영상물은 이 법의 규율 범위에서 제외되어 있고, 이후 제정된 문화산업진흥기본법 내에 독립 제작사 지원에 관한 사항이 들어가는 등 범주적으로는 영상물을 제작하는 산업 분야가 다양해졌음에도 영화, 비디오물 등 전통적인 영상산업이 아니면 이 법의 적용 범위에서 제외된다. 반면 영화와 비디오물 등 전통적 영상산업의 경우 영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률에 관련 진흥 계획이 모두 수록되어 있으므로 이 법에 따로 근거하여 ‘영상진흥’을 추진할 이유가 없는 실정이다. 입법의 기본 원칙 가운데 비례의 원칙과 실용성의 원칙에 위배된다. 다음으로 기본법과 장르별 개별법의 법체계상 드러난 문제는 관련 법령을 재정비하고 통폐합 하는 식으로 해결할 것을 제안한다. 여기에는 더 입법기술적인 논의가 필요하겠지만 우선적으로 현행 법체계상의 문제점과 이로 인한 혼란을 직시하고, 소관 부처인 문화체육관광부는 물론 입법 주체인 국회가 관심을 가질 필요가 있다. 기본법 체계의 혼란은 사문화된 영상진흥기본법을 폐지하고, 유사 · 중복 조항이 많은 문화산업진흥기본법과 콘텐츠산업진흥법은 통폐합하거나 기능을 분리하여 유지하는 방안을 검토할 수 있다. 현행 영상진흥기본법의 내용은 문화산업진흥기본법 안에 대부분 포함되어 있으며, 영상산업에 특화된 규정은 영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률 내에 삽입하거나 관련 조항을 수정하는 방향으로 처리할 수 있다. 문화산업진흥기본법과 콘텐츠산업진흥법을 통폐합하는 경우 가칭 문화콘텐츠산업기본법을 생각할 수 있는데, 정의 규정에서 문화콘텐츠산업을 미디어와 연계된 개념으로 설정하면 그간 문화산업과 일정한 거리를 유지하던 미디어 산업 부문도 자연스럽게 포괄하는 대표 기본법으로 자리매김할 수 있다.