2016년 남북법제 연구보고서

원칙적으로 보상하고 예외적으로 반환하여야 한다는 견해로서 분단후 반세기가 지난 시점에서 우리나라의 법과 법리를 그대로 북한에 적용하는 것은 이론적으로나 현실적으로 해결할 수 없는 복잡한 문제를 야기할 것이므로 몰수토지의 소유권 회복문제는 순수하게 법적으로만 해결할 수 없다고 한다. 그러므로 통일후 북한지역의 토지제도는 북한주민의 토지이용권을 철저히 보장하고, 통일 후 즉시 사유화하기보다는 사유화를 위한 준비가 완료될 때까지 국가소유 또는 협동농장소유로 두면서 북한지역의 국토개발계획과 토지이용계획이 수립된 다음 점진적으로 사유화시키는 방향으로 개편되어야 한다고 한다. 그런데 이 견해를 설혹 인정한다 하더라도, 북한에 토지를 두고 월남한 자, 해외이주나 토지개혁 등에 의하여 소유권을 잃은 주민에 대해서는 과거의 소유권을 입증할 수 있는 경우에 한해서 보상을 원칙으로 하고, 예외적으로 원상회복을 하자고 하는데 입증이 가능한 경우가 과연 얼마나 될 것인가 하는 점과 아울러 그 소수의 입증된 사람에게만 보상한다는 것이 형평성의 관점에서 이해될 것인가 하는 점이 문제가 된다. 소유권자에게 반환하지 않고 보상만 하여야 한다는 견해인데 그 첫 번째는 통일후 북한 토지소유권제도는 농업부문과 상공업･서비스 부문으로 나누어 달리하여야 한다고 한다. 농업부문의 토지는 사적소유와 경자유전의 원칙을 적용하되 국가소유 및 협동농장 소유 토지를 일정기간 무상임대후 저리 현물상환방식으로 농가당 최고 10ha까지 유상분배하고, 농민의 희망에 따라서는 장기임대 또는 영구임대하고 상공업･서비스 부문의 토지는 국가소유 또는 지방자치단체 소유로 한 후, 중소기업과 협동조합에게 무상임대하자고 한다. 이와 같이 북한주민의 기득권을 우선적으로 보장하기 위하여 몰수토지 반환에 의한 원소유권자의 토지소유권 취득을 허용하지 말고, 과거 남한의 토지개혁 때처럼 북한주민의 부담이 되지 않는 수준에서 보상을 하여야 한다고 한다. 두 번째 견해는 원소유권자는 마땅히 정당한 절차를 거쳐 소유권을 회복하여야 하지만, 독일의 경험에서도 나타났듯이 토지소유권 분쟁은 통일 후 야기될 가장 큰 문제점이고 특히 원소유자와 현재 토지이용자 사이의 분쟁이 심각할 것이므로 현재 토지소유 이용자의 이용권은 원소유권자의 소유권 못지 않게 보호될 것이므로 분쟁의 소지를 최소화하기 위하여 가칭 토지소유권중재원 같은 기구를 설치하는 한편 원소유권자에게는 몰수토지의 매각대금으로 금전보상만 하자고 한다. 세 번째 견해는 토지 국유화와 이용권의 중앙통제방식을 구사했던 북한지역에 사적 소유에 근거한 자유주의 시장경제체제가 도입되면 토지소유 문제가 제기되고 북한의 토지개혁과 분단 및 6･25 전쟁에 따라 토지소유권을 포기당했던 월남피난민의 토지소유권 반환청구가 어지럽게 얽힐 것이 예상되므로 원칙적으로 국유화하고 다만 이용자가 분명한 경우 토지 소유권은 이용자 및 원소유권자가 모여 이루는 가칭 토지관리조합과 같은 조합체에 귀속시켜서 해법을 찾자는 것이다. 해방 당시 전국(남북한 전체)의 토지 소유는 소작지가 총경지의 63.4%였던 바, 이 중 일본인 지주소유(9.9%), 조선인 지주소유(53.5%) 그리고 후자의 규모는 5정보 이상 소유지주(전국 약 5만호, 소유비율 24.6%), 5정보 이하 소유지주(전국 약 15만호, 소유비율 28.9%)로 구성된다. 한편 남한만 본다면 총농가 200만호 중 자작농(13.8%) 보다 순소작농･자소작･소자작농(83.5%) 이 대다수로서 실제 대부분 토지는 소수 지주들이 장악하였다. 이렇듯 해방당시 남북한 모두 사회문제의 핵심에는 토지문제가 있었다고 보아야 할 것이다. 남한일수록 남부지방일수록 빈부격차가 현격하고 소작농 비율이 훨씬 높았다. 남한 총경작지는 북한 경작지의 115%이었으나, 남한 농가는 북한 농가의 2배수나 되었다. 농지개혁후 남한 농가의 79%는 1정보 미만의 토지밖에 소유하지 못하였다. 반면 오늘날, 자본주의와 시장경제의 발전과 아울러 자본의 집중, 경기에 따른 경제의 부침, 공업사회의 도래에 따른 계급분화, 계층간의 갈등, 시장의 실패 등이 심화되면서 점차 재산권과 계약의 자유가 가지는 절대성은 약화되고 그 수정을 요하게 되어, 헌법은 필요한 경우에 국가가 재산권에 대하여 제한을 할 수 있도록 정하게 되었다. 오늘날 국가에서는 재산권도 다른 기본권과 마찬가지로 상대적인 권리로 되었는데, 이처럼 재산권의 상대권화는 이미 독일의 1919년 바이마르 헌법 제153조 제3항으로 하여금, 「소유권은 의무를 수반한다. 그 행사는 공공복리에 이바지하여야 한다」는 것으로 체화되도록 하였다. 이상과 같은 현대 사조의 흐름에 따라, 오늘날 한국은 토지보유와 관련하여 합리적 조율을 통해, 국가적 경제구조에 대한 부동산 과세에 대한 법제도를 보다 합리적으로 편성될 것이 요청된다. 그리하여 우선 필자는 한국의 부동산과세에 대한 법제도에 대한 개선이 요청되는 방향을 검토한 후, 통일후 북한 지역에 대한 부동산과세 법제도 수립과 관련하여 합리적이라고 생각되는 정책방향을 제시하고자 하였다. 만일 이루어진다면 통일 초기에는 양 지역 주민도 일시 또는 잠정적으로 이동이 제한될 필요성도 주장되기도 한다. 요컨대 통일후 통일한국은 북한 지역에 대하여 조세제도를 양 지역의 종래 법제도와 무관하게 별도로 구축하는 것이 가능하다. 남한지역의 토지조세제도는 거래세보다 보유세가 과소한 비율이다. 한편 통일한국은 북한지역 토지소유권을 보상 혹은 원상회복할 필요가 없다. 만일 보상한다면 과거 남한 지역 토지소유자들이 거의 보상을 못 받았던 것과 비교하여 특혜를 주는 것이다. 통일이후 경제재건 과정에서 경제적 효율과 합리성을 위한 토지법제도를 구축하여야 한다. 국유화된 토지는 점차 민간의 경제활동에 따라 사유화될 것이다. 거래세보다 보유세를 더 비중을 높인 OECD 기준에서 정상적인 과세제도를 북한지역에 한정하여 채택할 수 있다. 그렇다면 통일한국에서 북한지역은 경제활동에 즉응하는 합리적인 토지활용과 국토이용이 이루어지고 부동산 가격도 합리적인 수준에서 형성될 것이라고 보았다. OECD 국가들 중, 한국의 조세부담율 및 국민부담율은 낮은 편에 속하는 바, 가령 2012년 한국의 조세부담율은 20.2%로서 OECD 평균인 24.7% 보다 낮은 수준이다. 여기서 말하는 조세부담율은 국내총생산(GDP)에서 조세(국세 + 지방세)가 차지하는 비중을 나타내며 정부가 국민에게 어느 정도의 조세를 징수하는가를 측정하는 지표로서 이 조세부담율은 국민의 조세부담을 표시하는 대표적 지표이지만, 반면 국민들이 의무적으로 지출하여야 하는 연금 및 사회보험의 부담까지는 나타내지 못한다. 때문에, OECD는 미래에 보장급부를 받을 수 있는 권리를 부여하는 모든 의무적 납부액으로 지칭되는 사회보장기여금(social security contributions)을 국민 부담으로 포함시켜서 분류하는 또 다른 지표인 국민부담율을 제시하는 바, 이 국민부담율은 조세와 사회보장기여금이 국내총생산에서 점하는 비중(조세부담율+사회보장부담율)이다. 기획재정부는 사회보장기여금을 4대 공적연금인 국민연금, 공무원연금, 군인연금, 사학연금과 고용보험, 산업재해보상보험, 건강보험에 납부하게 되는 기여금이라고 하고 있다.