2014년 남북법제 연구보고서

농촌근대화촉진법 적용을 위주로 한 남북한 농업 통일법제를 제안하기에 앞서, 북한의 농업관련 법령에 대한 검토가 선행되어야 할 것이다. 새마을운동 및 농촌근대화촉진법이 농업․농촌의 근대화에 지대한 영향을 미친 가장 큰 요인 중 하나는, 농민 조직을 활성화하여 자발적인 노력을 이끌어 냈고 여기 관민의 협력이 적극적으로 이루어졌다는 것에 있다. 따라서 북한지역에 농촌그대화촉진법을 적용하기 위해서도 단순히 북한의 농업․농촌 현황이 남한의 1970년대 상황과 유사하다는 사실에 그칠 것이 아니라, 북한의 농업․농촌에 적용되고 있는 법제나 그에 따른 농민조직이 동 법제를 적용하기에 유사한 환경을 갖추고 있어야 한다. 이에 따라 북한에서 중요한 의미를 갖는 농업관련 법제를 검토하고, 이를 통해 남북한 농업관련 통일 법제를 도입하는 데 시사점을 도출하고자 한다. 북한의 부동산정책은 사회주의적 이념의 성격에서 출발하고 있다. 부동산의 대부분은 국가소유이기 때문에 사회협동단체와 개인은 이용권을 부여받아 용도에 따라 사용할 뿐 처분(매매와 임대, 저당 등)은 금지되어 있다. 그래서 경제특구를 제외한 모든 북한지역에는 공식적인 매매와 임대, 저당제도가 없다. 주택정책도 사회주의 이념에 의한 기관, 기업소 단위별 공급제에 의하여 운영되고, 주택소유도 국가 및 협동소유주택이 대부분을 차지하고, 개인소유주택의 비중은 극히 낮다. 1990년대 중반부터 시작된 북한의 경제난으로 상업ㆍ유통분야를 중심으로 여러 분야에서 자생적 시장화 현상이 일어나면서 많은 경제ㆍ사회적 변화를 가져왔다. 자생적인 개인경제활동의 증가로 시장경제적 행위들이 무질서하게 난무하면서 이에 따른 개인소유권의 영역도 확대되었다. 주택분야에서도 극심한 공급부족으로 동거형식의 매매, 교환형식의 매매 등과 같은 시장화 현상이 일어났다. 2000년대에는 주택시장화가 다양한 새로운 형태로 진화되었다. 북한당국은 이 같은 상황을 부분적으로 허용 또는 통제하여야 할 정책적 변화에 직면하게 된다. 이에 따라 북한은 사회주의적 소유제도의 원칙을 유지하면서, 기존의 계획경제적 관념에서 시장경제적 수익관념으로 접근하는 등 일련의 변화를 보여 왔다. 이와 함께 기존 통치방식과 함께 법적 통제를 강화하려는 취지에서 많은 법들을 제정하였다. 2009년에 제정된 주택관련 법률인 『살림집법』은, 다른 법들에 비해 뒤늦게 제정되었다. 북한의 경제정책에서 대내경제와 대외경제의 기조는 다르게 전개되고 있다. 대외경제 분야에 속하는 경제특구에서는 외국인투자 유치를 위해 개방화된 토지이용권제도가 시행되고 있다. 대내에서 기관, 기업소, 단체 및 공민에게도 부동산 이용에 대한 권리를 점차 인정하고 있는 추세다. 향후 주택분야에서도 시장화 현상이 다양하게 전개될 가능성이 충분히 있으며, 이에 따른 주택정책과 법제도도 변화될 것으로 예견된다. 이런 의미에서 주택정책과 현재의 주택시장화 현상, 그리고 관련 법제의 분석을 통하여 변화를 구체적으로 예측할 필요성이 제기된다. 일반적으로 시장이라고 함은, 장소적 차원에서 보면 여러 가지 상품의 교환·거래가 이루어지는 일정한 장소로 이해한다. 그렇지만 포괄적 차원에서 시장을 분류하여 보면, 그 개념은 다양하게 사용되고 그 종류도 많다. 즉, 시장의 개념은 거래상품, 거래방식, 수요자와 공급자수의 관계 등에 따라 다양한 의미를 지니고 있다. 또한 노동·자본·토지 등을 거래하는 생산요소시장, 생산물을 거래하는 소비재시장과 생산재시장이 있다. 또 일정의 그룹 단위로 분류하여 자본시장·노동시장이라고 하는 경우도 있다. 또한 거래상품에 따른 농산물시장, 수산물시장, 금융시장, 주택시장 등이 있으며, 존재방식에 따른 정기시장과 상설시장, 거래방식에 따른 직접거래시장과 장외시장 등이 있고, 수급되는 상품·용역의 종류에 따라 생산요소시장과 생산물시장이 있다. 그러나 시장의 종류가 모두 거론된 것은 아니다. 정부의 규제나 일반적 거래관행이 준수되는 시장을 정상시장이라 한다면, 그렇지 않은 시장은 암시장(暗市場) 또는 회색시장(灰色市場)이라 한다. 시장화는 시장에 참여하는 개개인의 결정의 자유화, 그리고 시장활동에서 일어나는 제반행동의 자유화를 의미한다. 개인 모두에게는 국가로부터 통제를 받는 영역과 자유로운 의사결정의 영역이 있다. 따라서 시장화는 사적 영역의 확대로써, 이는 개인주의 확산과도 긴밀하게 연결되어 있다. 사적 영역의 팽창은 개인주체와 그들이 점유하는 사적 공간이라고 할 수 있는 시장관계 중심의 관계망으로 확대된다. 관계망의 확대는 시장화를 추동하는 힘이다. 그 힘은 다시 집단적인 정체성을 형성하면서 더 큰 관계망을 구축하게 된다. 이것이 시장을 중심으로 상행위를 행하는 각각의 주민들은 사회적 연결망을 구성한다. 그리고 시장화의 진전은 물질적 자립정도와 비례한다. 물질적 자립도는 개별 기업과 시장활동을 하는 개인이 생산과 소비에 필요한 재화와 용역을 스스로 조달할 수 있는 정도를 말한다. 1972년 헌법은 기존의 헌법과는 다른 차원에서 국내 농촌개발의 전환기를 마련한 것으로 평가할 수 있다. 사실 1950년대부터 이어져온 기존의 농지개혁정책은 봉건적 토지소유제를 자작농 제도로 전환함으로써 농업근대화의 구조적 시발점을 조성하였다는 점에서는 큰 의의가 있지만, 그 부작용으로 농업생산의 영세성과 농촌빈곤을 초래하였다. 이와 같은 문제를 해결하기 위해 1950년대 말과 1960년대에 각각 시도된 지역사회개발운동과 재건국민운동은 당시 국민경제전체의 저력이 빈약하여 농촌개발을 위해 동원할 수 있는 자원에 한계가 있었고, 개발정책의 중점이 농업의 근대화보다는 공업화에 있었기 때문에 만족할 만한 성과를 거둘 수가 없었다. 더욱이 1962년 이후의 경제개발 5개년계획의 투자우선순위가 광공업과 사회간접자본에 주어져 도시(산업부문)와 농촌(농업부문)간의 사회적 경제적 격차가 점차 확대되었다. 이러한 배경 속에서 농촌의 빈곤을 없애고 도농간 소득격차를 줄이기 위한 새로운 국가정책의 마련을 필요로 하였는데, 이것이 바로 ‘농촌 새마을운동’이었다. 1970년에 제시된 농촌 새마을운동은 1972년 헌법에서부터 본격화 되었다는 점에서 동 헌법의 의의를 찾을 수 있겠다. 농촌근대화촉진법은 농민의 토지 등 사적소유를 기초로 하되 마을단위로 조직화되어 추진된 점이 특색이 있다. 북한지역 역시 작업반과 분조로 세분화되어 농민들이 조직화되어 있는 점이 공통적이다. 위에서 살펴보았듯 기존의 작업반이나 분조를 통한 생산성 향상 유인책이 효과를 발휘하지 못한 것은 조직 자체의 문제라기 보다는, 생산성 기반이 취약하고 농자재 등 자본이 부족한 점이 가장 큰 한계사항이었다. 따라서 통일 이후 농업기반시설 등 대규모의 투자가 뒷받침된다면 기존의 작업반 내지 분조 단위의 조직을 통일 이후 농촌근대화촉진법상의 조직체계로 흡수시키는 방안도 가능할 것으로 여겨진다. 다만 기존 북한의 작업반 또는 분조 단위의 설정이 거주이전의 자유가 제한된 통제 하에 농민 스스로의 선택에 의한 것이 아니었던 만큼, 통일이후 조직구조 설정의 세부적 방안은 새로이 논의되어야 할 필요성은 있다. 그러나 이 경우에도 구체적인 구성원이 달라지는 것이지 조직 구조는 그대로 활용할 수 있을 것으로 여겨진다.