도로정책브리프제91호

9/11, 월가의 붕괴 및 경제위기, 그리고 허리케인 샌디 등으로 이어졌던 재난과 자연재해의 도전과 그에 대한 응전 과정에서 얻은 교훈을 발판으로, 뉴욕시는 다시 지속적인 성장을 준비하고 있다. 뉴욕시의 인구와 고용은 계속 증가하여 현재 820만 명인 시 인구가 2050년에는 9백만 명을 넘어서고, 뉴저지주, 북부 뉴욕주 및 롱아일랜드, 그리고 코네티컷주를 포함하는 광역지역 인구는 2,600만 명을 넘어설 것으로 공식 전망한다. 따라서 뉴욕시의 지속적인 성장의 추진력이라 할 수 있는 글로벌 기업들이 밀집해있는 맨하탄에서 일하면서 인근 3개주에 걸쳐 거주하는 고급 기술자와 다양한 근로자들이 효율적으로 통근하고 근무할 수 있도록 원활한 교통여건을 지원하는 것은 무엇보다 중요하다. 그러나 섬이라는 지리적 특수성으로 인해 맨하탄을 연결하는 교량과 터널은 시설용량 자체에 한계가 많고, 건설 연한이 오래되고 급속히 노후화되고 있어 가파르게 증가하는 장래 교통수요에 대응하기에는 역부족이다. 특히 뉴저지주와 맨하탄 사이의 허드슨 강을 연결하는 교통시설들은 맨하탄 동쪽과 남쪽 지역에 비해 시설용량이 작을 뿐더러 일부 대중교통 시설은 사용 수명이 다하고 있어 노후시설의 현대화를 위한 재정조달은 현재 뉴욕지역 교통분야의 최대 이슈이다. 뉴욕시의 예에서 보듯이 증가하는 미래 교통수요에 대비하고, 경제성장과 지역의 생산성을 올리는 데 견인차 역할을 하는 교통에 대한 지속적인 확장, 투자 그리고 노후한 교량 및 해저터널의 현대화가 필수적이나, 이를 위해서는 막대한 자원이 소요된다. 이들 교통시설 건설 및 관리비용은 초기에는 상대적으로 낮았으나, 1980년대부터 기하급수적으로 증가하기 시작하여 사용수명이 다해가는 현 시점에 소요되는 재투자 비용은 과히 천문학적이라 할 수 있다. 더욱이 9/11이나 허리케인 샌디와 같은 예기치 못한 재난을 겪는 과정에서 교통시설 복원을 위해 추가로 투입된 비용 또한 상당한 규모에 달했다. 맨하탄 서부의 교량과 터널은 이용자 부담 원칙하에 유지관리되어 왔다. 하지만 통행료나 대중교통 요금과 같은 이용자 요금은 시설물의 운영비용은 충족시키지만, 시설 재투자 비용을 모두 충당하지는 못하는 실정이다. 특히 시설별로 볼때 교량 통과에 부과하는 통행료는 적정한 수익구조를 유지해 왔지만, 해저터널의 경우는 초기와 달리 현재는 적자를 면치 못하고 있으며, 버스터미널이나 지하철과 같은 대중교통 사업은 지속적인 적자의 부담을 이어오고 있다. 2012년 7월 버락 오바마 대통령은 MAP-21(the Moving Ahead for Progress in the 21st Century Act)이라는 법조항에 서명했다. MAP-21을 통해 추가적인 교통 예산이 확보 되었고, 장기간 안목에서의 교통 기반시설 관리정책 체계가 법적으로 수립되었다. 생애주기분석(Life-Cycle Costs Analysis, LCCA)은 현재의 정책뿐만 아니라 미래의 예산분배를 함께 고려하여 사회 비용을 최소화하는 방법론으로, MAP-21이 추구하는 교통 기반시설 관리체계에 부합하는 것이다. 과거 미국에서 생애주기 분석이 적용되어 성공한 사례로 애리조나의 경우를 들 수 있는데, 애리조나 교통국은 생애주기 분석을 통해 적어도 4천만 달러의 유지관리 예산을 절약했고 건설예산을 그만큼 늘릴 수 있었다. 생애주기 분석에서는 포장파손 과정 예측이 매우 중요하며, 교통량, 도로설계, 도로의 지리적·기후적 특성 등 여러가지 요소들이 함께 고려된다. 국내 도로망의 연장은 대략 10만km이며 그 규모가 세계 43위이다. 면적대비 도로연장은 세계 50위권이고 차량대수당 도로연장은 170위권으로, 세계적인 추세에 비해 도로연장 자체가 부족한 편이다. 하지만 수도권에 대부분의 인구가 모여 사는 특성상 수요가 집중되어 있는 곳에 도로를 신설할 부지가 부족하며, 기존의 도로망에 교통량이 집중되어 파손을 가속화하고 있기 때문에 새로운 도로의 건설 못지않게 유지관리가 중요한 상황이다. 또한, 과거 경제가 폭발적으로 성장하던 시기에 건설되었던 거대한 도로망이 동시에 노후화가 진행되어 이 또한 문제가 되고 있다. 그 동안 국내에서는 도로 유지관리의 중요성을 간과하여 도로사업 예산의 대부분이 도로 건설에 집중이 되어 왔으며 도로 유지관리 정책 기준이 체계적으로 정립되어 있지 않았다. 합리적인 유지관리가 행해지지 않는다면 해가 지날수록 기존의 도로망은 기능을 상실하고 막대한 사회간접비용을 유발할 것이다. 미국에서는 고속도로 연장 확장에는 더이상 많은 예산이 투자되지 않고 있으며 도로 유지관리 예산의 비중은 점점 높아지는 추세이다. 캘리포니아를 포함한 미국의 많은 주에서는 생애주기 분석을 도로 유지관리 정책에 포함시켜 한정된 예산을 경제적으로 이용하려는 시도를 하고 있다. 캘리포니아 도로시설은 평균 연식이 60년 이상으로 노후화가 많이 진행되었으며, 거대한 도로망을 유지하는데 그 예산이 매우 한정적인 상황이다. 보편적으로 이용해 온 관리방법으로는 확장(Widening), 재활(Rehabilitation)과 재건설(Reconstruction) 등이 있고, 최근에는 보전(Preservation) 사업의 중요성이 급부상하고 있다. 재활과 재건설 사업은 파손 이후에 행해져 기능을 복구하는 데 의미가 있었으나, 보전 사업은 파손을 미리 방지하여 훗날 시설복구를 위한 투자를 아끼고 도로 이용자의 만족도를 높이는 데에 그 목적이 있다. 캘리포니아에서는 노면의 평탄성지수(Roughness Index)를 근거로 노면상태를 세 가지로 분류하며, 마지막 상태(State 3)는 다시 파손의 정도에 따라 세 가지 하위 분류로 나눈다. 아래 그림과 같이, 각각의 상태에 대응하는 권장 유지관리 사업이 있다. 이와 같이 어느 상태에 도달하면 그에 대응하는 유지관리 사업을 시행하는 방법을 임계값 정책(Threshold Policy)이라 한다. 우리나라는 2007년 12월 20일 DSRC 방식의 통행료 무인수납시스템인 ‘하이패스’를 도입하여, 유인수납인 TCS와 혼용되고 있다. 도입 이후 하이패스 이용률은 꾸준히 증가하면서 2012년 50%를 돌파하여 2015년 현재 65% 수준까지 도달하였다. 하이패스 이용 장려정책으로 도입 초기에는 5% 수준의 요금할인을 적용하였으나 2012년 6월 부로 종료되었고, 2014년 9월부터 2만원 수준의 저렴한 ‘행복단말기’를 보급하고 있다. 그러나 하이패스 이용률의 증진에도 불구하고 여전히 고속도로 영업소 부근의 정체는 남아있다. 출퇴근 시간대에는 하이패스 영업소의 대기행렬이 더 길게 늘어선 광경을 종종 목격할 수 있다. 하이패스 영업소와 TCS 영업소의 비율, 이용자 부담의 단말기 가격, 사생활 침해 문제 등 해결해야 할 문제들이 산재한 현실이다. 물론 우리나라도 마냥 안주하고 있지는 않다. 차세대 하이패스 시스템인 ‘스마트 톨링(Smart Tolling)’이 도입되면, 단말기 장착여부와 상관없이 모든 차량이 무정차 통과가 가능해진다. 하지만 스마트 톨링의 이면에는 고속도로의 무료구간 유료화라는 정책이 있는 만큼, 도로 이용자 입장에서 무조건 환영할 만한 대안은 아닐 것이다. 터키의 통행료 수납체계는 수작업에 의한 현금징수로 시작하여 유인수납인 TCS(Toll Collecting System)를 거쳐 전자지불인 ETC(Electronic Toll Collection)로 변화하였다. 특히 2005년 전자카드와 하이패스 시스템을 도입하며 현금수납을 폐지하고 전면 무인 수납체계로 전환시켰다. 이 당시 도입된 무인 수납체계는 지불방식에 따라 크게 두 가지로 나뉜다. KGS는 선불전자카드를 사용한 지불방식이다. 이용자는 선불카드를 구매한 후 도시내 충전소나 고속도로 요금소 인근 사무소에서 요금을 충천한 뒤, 도로의 입구와 출구에 설치된 단말기에 카드를 인식하여 통행료를 지불한다. 요금소에 수납직원이 필요없고 잔돈을 주고 받는 번거로움이 없지만, 진출입로 확인과 통행료 지불을 위해 입구영업소와 출구영업소에서 모두 잠시 정차를 해야한다는 점에서 소통 개선효과를 크게 기대하기는 어렵다. OGS는 우리나라의 하이패스와 동일한 방식으로, 차내 단말기(OBU)에 선불카드를 삽입하고 OGS 전용차로를 이용하면 자동으로 통행료가 지불된다.